העליון מרחיב תשלום פיצויים על הפקעות

המדינה חייבת לשלם פיצוי מלא על הפקעה חלקית של קרקע, אם בעקבות ההפקעה לא הושבחה החלקה שנותרה בידי בעליה. כך קובע (יום ב', 14.5.12) בית המשפט העליון בהרכב של חמישה שופטים, בראשות הנשיאה בדימוס דורית ביניש.

נקודת המוצא לדיון היא החובה הקיימת לפצות במלוא ערך החלקה במקרה בו היא הופקעה במלואה, ולהעניק פיצוי חלקי בלבד אם היא הופקעה בצורה חלקית. ההיגיון שמאחורי הקביעה השנייה הוא, שיתרת הקרקע שבידי הבעלים הפרטיים זוכה להשבחה, אם למשל בחלקה שהופקעה נסלל כביש המקל על הגישה ליתרת הקרקע. ואולם, הפסיקה טרם קבעה מה יהיה הדין במקרה בו היתרה שבידי הבעלים לא הושבחה עקב ההפקעה.

בפסק דין ארוך מאוד דן השופט עוזי פוגלמן בכל היבטי ההפקעות בארץ, החל מן התקופה העותומאנית ועד לתיקון לחוק שהתקבל בשנת 2010 (תשע שנים אחרי שביהמ"ש העליון קרא לעשות זאת) והמונע הפקעות חלקיות. פסק הדין עוסק בהפקעות חלקיות שבוצעו לפני התיקון לחוק, ובמרכזו עומדת שאלת האיזון בין זכות היסוד לקניין פרטי לבין האינטרס הציבורי.

חוק היסוד העלה את מעמד זכות הקניין

במסקנות פסק הדין קובע פוגלמן: "חוק היסוד העלה את מעמדה הנורמטיבי של זכות הקניין. הוא שינה את נקודת האיזון בין הזכות לבין אינטרסים אחרים המתחרים בה. הוא שינה גם את אופן פרשנותם של דברי חקיקה המבקשים לפגוע בזכות הקניין. הדבר נכון במיוחד בפירוש פקודות מנדטוריות. הגברת היקף ההגנה על זכות הקניין התבטא במגמה ברורה בפסיקה. מגמה זו לא פסחה על דיני ההפקעות.

"הצבענו על שיקולים התומכים בהפקעה בפיצוי מלא: הגינות וצדק מתקן כלפי בעל הקרקע; שוויון בין בעלי הקרקע שנשאו בנטל מימוני חריג ביחס ליתר בני החברה שלא נשאו בנטל דומה; וכן מערך תמריצים התומך בפיצוי מלא משיקולי רווחה מצרפית. מנגד הצבענו על שיקול המצדיק פיצוי חלקי: חובה שמוצדק להטיל על הפרט בגין אחריותו החברתית. משקלו של שיקול זה גבוה יותר בעיני אלה המחזיקים בתפיסת הקניין כמוסדות. ספק אם הוא בעל משקל כלשהו, ולמצער משקלו אינו משמעותי, לאוחזים בתפיסת ריבונות הקניין.

"שני צידוקים נוספים להפקיע בפיצוי חלקי - השבחת הנותר וחשש שרשויות מקומיות יימנעו מלהפקיע עקב קשיים מוניטאריים - אינם חלים בענייננו. לפי גישת ריבונות הקניין, האיזון בין הנימוקים נוטה בבירור לכיוון פיצוי מלא. אך דומה שגם תפיסת הקניין כמוסדות תביא לפרשנות הוראות ההפחתה באופן מצמצם נוכח אופייה של ההפקעה: הפקעה מכוח פקודת הדרכים היא הפקעה לצרכים כלל-ארציים (בענייננו: כבישים בין-עירוניים); היא אירוע שאינו שכיח בקרב הציבור כולו ולכן הנזק שהוא גורם לפרט אינו מפוזר היטב בין כל הנהנים ממנו (כלל הציבור); וההפקעה אינה משביחה את הנותר כך שהנזק אינו 'מקוזז' ביתרון מיידי כלשהו".

צמצום האפשרות להפקיע ללא פיצוי מלא

פוגלמן מסכם: "להשקפתי, באיזון בין האינטרסים המתחרים - הגנה על זכות הקניין מזה ואינטרס הציבור מזה - תכליתה האובייקטיבית של פקודת הדרכים בכלל ושל הוראות ההפחתה בפרט מוליכה לפרשנות המאפשרת לרשות להפקיע מקרקעין לצורך פיתוח תשתיות תחבורה, אך מצמצמת את כוחה להפקיע מקרקעין לשימושים שאינם קהילתיים בלא לשלם פיצוי מלא בגין ההפקעה כשהנותר לא הושבח".

עוד קובע פוגלמן, כי שניים משלושת הקריטריונים שקבעה המדינה להימנעות מתשלום פיצוי בגין הסבל שנגרם לבעלי הקרקע אינם עומדים בביקורת השיפוטית: במקרה שבעל הקרקע ידע או שהיה עליו לדעת על ההפקעה; ואם חלה תוכנית על השטח נושא ההפקעה והתקיימו הנסיבות הבאות במצטבר: (1) קיימת או הייתה קיימת זכות לפיצוי בגין תוכנית פוגעת מכוח סעיף 197 לחוק התכנון והבנייה; ו-(2) קיימת או הייתה קיימת אפשרות סבירה להגשת תובענה לפיצוי מכוח התוכנית הפוגעת.

ביניש והשופטים יצחק עמית, עדנה ארבל ואסתר חיות הסכימו עם מסקנתו של פוגלמן. בעלי הקרקעות שהופקעו יוצגו בידי עוה"ד דן שפריר, שמואל ניסים, דוד כחלון וגלית רובינשטיין. את מעצ ייצגו עוה"ד אבישי קון ויואב ברין, ואת היועץ המשפטי לממשלה - עו"ד משה גולן.