ועדת מומחים, בראשות פרופ' רמי פרידמן, שמינה בשעתו מבקר המדינה מיכה לינדנשטראוס, לבחון את יחסי הון-שלטון בישראל, הגישה (א', 1.7.12) את המלצותיה.

הדוח מתרכז בקביעת כללים מנחים, אישיים ומערכתיים, שמטרתם להשריש נוהלי עבודה ראויים במינהל הציבורי. מטרת הדוח היא גם לחזק את השלטון, ולהגן על עובדיו מפני יחסי גומלין בלתי ראויים עם ההון ומפני השפעות בלתי ראויות של ההון - החורגות מגבולות הסביר וההגון בנסיבות העניין. אומנם הוועדה מיקדה את תשומת הלב ביחסים שבין הון ושלטון, אך היא מזכירה שכללי מינהל תקין, שבאים לידי ביטוי בהמלצות הוועדה, יעילים גם כנגד השפעות בלתי ראויות של גורמים מעוניינים כלשהם, יהיו אלה מוקדי כוח פוליטיים או דתיים, פליליים (כגון משפחות פשע) או משפחתיים "סתם" (נפוטיזם). הוועדה קובעת בדוח כי "הצביון שקיבלו היחסים בין בעלי הון לנושאי משרות שלטוניות אינו עולה בקנה אחד עם הערכים והעקרונות הדמוקרטיים ואינו מאפשר לממשם בעתיד".

הוועדה מזהירה בסיכום דבריה כי כמה דוברים שהופיע בפניה הציגו שתי אזהרות ברורות. האחת, שאפשר שאנו לפני נקודת אל-חזור, קרי, נקודת הזמן שאחריה כבר לא ניתן יהיה לטפל בבעיית הון ושלטון. השנייה, הסכנה הגדולה הגלומה בדוחות ציבוריים כלליים היא שהם הופכים לאות מתה.

תיעוד מדוקדק

בין היתר המליצו חברי הוועדה כי יתועד כל דיון רשמי בו יתקבלו החלטות לחלוקת משאבים לאומיים בפרוטוקול מקיף, ואף באמצעי וידאו. כמו-כן, נקבע, מבקר המדינה יקבע נוהל לפיו כל פגישה בין בעל הון לנבחר ציבור תתועד באופן מלא והפרוטוקול יועבר למזכיר הממשלה ולמבקר שיחליט כיצד לשקף אותו לציבור. בנוסף, המבקר יפרסם דוח מיוחד על הפרת כלל זה.

עוד מומלץ שמבקר המדינה יהדק את הבקרה על פעילות הרגולטורים שאמורים לטפל בבעיות של ריכוזיות, קרטלים ומניעת תחרות ויבקש מעובדי ציבור ממונים לכתוב אם להערכתם יש בידיהם הסמכויות והכלים להתמודד עם הבעיה של הון ושלטון.

המלצה נוספת היא כי המבקר יבדוק אם יש בנציבות שירות המדינה תורה אשר מתמודדת עם בעיית המעבר מהמגזר הציבורי למגזר הפרטי, עם בעיית "הדלת המסתובבת" ועם הכשרת עובדי ציבור בכירים לתפקידי רגולציה. בכלל זה יש להדק את הפיקוח והבקרה על תוכניות שמטרתן לעצב שירות מדינה מקצועי ובלתי תלוי.

בהתאם לאמור לעיל, מומלץ כי מבקר המדינה יפרסם דוח עתי מיוחד על הפרות של כללי ההתנהגות האלה.

חקיקה עונשת - אינה מספקת

הוועדה קובעת כי הניסיון מלמד שחקיקה עונשת (החוקים הפליליים והדינים המשמעתיים) אינה מספיקה, משני טעמים: האחד - אין די בהרתעה עונשת ותמיד יימצאו כאלה שינסו לעבור על הוראות "אל תעשה" בשל ההערכה שמערכות האכיפה לא יתפסו אותם (אם משום שהפעולה הבלתי ראויה נעשתה במסתרים ואם משום שלדעתם כוחם רב להם לעמוד כנגד כל ביקורת או תביעה); והשני - לחוקים הפליליים יש מגבלות באשר אכיפתם מחייבת עמידה במגבלות פרוצדורליות של דיני ראיות, הוכחת כוונה פלילית וכדומה. אם התביעה אינה מצליחה לעמוד במבחנים כאלה, החשוד יוצא חף מכל אשמה ויכול להמשיך במילוי תפקידיו, למרות מטען ממשי של ממצאים וראיות כנגדו, אשר לאחר סיום ההליך הפלילי כאילו נגוזו וכבר אינם עומדים לחובת החשוד.

לדברי הוועדה, החזון שצריך להנחות את החברה בישראל הוא שמערכת הכללים והנורמות הראויים יהיו מוטמעים היטב בחברה בישראל באופן שהציבור והשלטון גם יחד ידעו להבדיל בין התנהגות ראויה ובין התנהגות בלתי ראויה והציבור יוכל לגמול לנציגי הציבור על-פי התנהגותם. פעולת ההטמעה חייבת להיכלל בתהליך החינוכי החל בבתי הספר, ואפשר להעשירה ולהעמיקה באמצעות מעורבות של בכירי המינהל הציבורי, בדומה למעורבותם של קצינים המבקרים בבתי הספר על-מנת להעביר מסרים הולמים מטעם צה"ל.

בעניין ההטמעה, ממליצה הוועדה כי מבקר המדינה ירכז את העקרונות, הכללים והנורמות שמקורם בכלל דוחות הביקורת השונים של מבקרי המדינה לדורותיהם ובדוח זה, על-מנת ליצור קובץ מוסכמות מרוכז של נורמות שלטוניות ונהלים ראויים. הקובץ יוכל לשמש כאמת מידה וכסרגל לבחינת ההתנהגות של נבחרי הציבור ושל עובדי הציבור בקרב גופי השלטון. קובץ כזה יכול לעסוק בנושאים כגון: מהו ניגוד עניינים ואיך להימנע ממנו, האיסור להשתמש במידע פנים, מהו מוסר עבודה ראוי, החשיבות שבשמירת רכוש הארגון, קיום סביבת עבודה ראויה, יחסי אנוש ראויים (בייחוד כלפי הציבור), אי-קבלת טובות הנאה, וכיוצא באלה סוגיות של שגרת עבודה במינהל הציבורי. קובץ כזה ישמש גם בסיס לתוכניות לימודים והדרכה לעובדי ציבור ולכלל הציבור.

עוד קובעת הוועדה כי יש לקבוע חובת ניסוח קודים אתיים ביחידות המינהל הציבורי - לפי העניין. נוסף על ניסוח הקודים האתיים, ייקבע גוף המפקח על קיום הקוד האתי ביחידה, לרבות על תיעוד של חריגות ושל הסברים להן. יש לנתח סעיפים בקוד האתי שמרבים לא לציית להם, ואף יש לשקול את הסרתם. הוועדה מסכמת כי הקוד האתי בכל יחידה ישולב בפעילותה השגרתית וישפיע עליה.

כר פורה לשחיתות - השלטון המקומי וועדות התכנון

הוועדה נתנה דגש מיוחד ביחס לנעשה בשלטון המקומי, שנחשב מאז ומתמיד כר פורה לשחיתות שלטונית, כפי שניתן לראות ב"פרשת הולילנד", ששלב העדויות בה מתנהל כעת בבית המשפט. הוועדה מציינת כי מערכות שלטון, ובכלל זה ראשי ועדות תכנון ובנייה, גוייסו לטובת בעלי הון. העדויות ששמעה הוועדה איששו את הדעה שהשלטון המקומי הוא אחד המוקדים המוּעדים ליחסי גומלין בלתי ראויים בין הון לשלטון, עד כדי שחיתות שלטונית בוטה של ממש. הוועדה התרשמה שאין מדובר בתופעה שולית. ככלל, הגורם המאפשר יחסי גומלין בלתי ראויים בין הון לשלטון ואפילו שחיתות שלטונית הוא המִתאם הבלתי מספק שבין היקף העצמה המרוכזת בידי הרשויות המקומיות ובין מנגנוני הבקרה הפועלים בהן. לדוגמה, ניתן להזכיר את הכפיפות הישירה של "שומרי הסף" - היועצים המשפטיים, מהנדסי העיר ומבקרי הפנים - לראשי הרשויות, ובשל כך את תלותם באלה האחרונים, אשר פוגעת בעצמאותם ומגבילה אותם במילוי תפקידיהם ובשיקול דעתם המקצועי (שלא כחשבי הרשויות, אשר כפופים מהבחינה המקצועית לחשב הכללי במשרד האוצר). לעתים גם אין די בעצמאות המוקנית לחברי מועצת הרשות המקומית כדי שיוכלו למלא את תפקידם כעין הציבורית המפקחת על פעולות הרשות המקומית.

הוועדה ממליצה על הגברת הפיקוח על השלטון המקומי והאסדרה בעניינו, באופן שהם יתבצעו ברמה שבה המדינה מפקחת על שוק ההון והביטוח, על הבנקים, על מגזרי האנרגיה ועוד. עוד קובעת הוועדה כי על-מנת להגביר את מידת האפקטיביות של הפיקוח והבקרה על השלטון המקומי, תוקם רשות סטטוטורית עצמאית לעניין זה, שבה יהיה ייצוג למשרד הפנים, למשרד האוצר ולמשרד המשפטים ואשר תהיה עצמאית מבחינת קבלת החלטותיה. רשות זו תהיה בעלת אופי ביצועי מובהק ויוקנו לה סמכויות ביצוע ושיקול דעת בכל הנוגע למימוש הפיקוח והבקרה; אבל את העקרונות ואמות מידה שלפיהן תפעל ועדה זו ינסח משרד מבקר המדינה, שהוא בר הסמכא לעניינים כאלה. שומרי הסף יהיו כפופים, מהבחינה המינהלית והמקצועית, לגופים שונים לפי העניין: מהנדסי העיר - ליחידה המתאימה במשרד הפנים; היועצים המשפטיים של הרשויות המקומיות - ליועץ המשפטי לממשלה; ומבקרי הפנים - למבקר המדינה. הגופים הממונים יהיו אלה הממנים את נושאי המשרה הללו, הקובעים את שכרם והמעבירים אותם מתפקידיהם. לחלופין יכולים שומרי הסף להיות כפופים לרשות הסטטוטורית העצמאית, כאמור לעיל.

ניגוד עניינים - בלי "תחומים אפורים"

הוועדה מציינת כי בעל תפקיד בשירות הציבורי ממלא שליחות שמוטלת עליו מתוקף תפקידו, ובמסגרת תפקידו עליו להכריע הכרעות הנוגעות לשליחותו הציבורית. הוועדה קובעת כי חשוב מאוד אפוא לסמן גבולות מחמירים לאיש הציבור עוד קודם שהוא חוצה את הגבול הפלילי או אף המשמעתי על-מנת להרחיקו מסכנה של היקלעות למצב של ניגוד עניינים.

הוועדה מבחינה בין שני מצבים של ניגוד עניינים: ניגוד עניינים "מובנה" בעת מינוי נושא משרה ציבורי - במקרה זה נושא המשרה המיועד מדווח בעת מינויו לתפקידו על קשריו עם בעלי עניין מסוימים ומנוסח עבורו הסדר למניעת ניגוד עניינים, ולפיו הוא יהיה מנוע מלעסוק בענייניהם של אותם בעלי עניין וניגוד עניינים "אקראי" שעלול לחול, בנסיבות נתונות, בעת שנושא משרה ציבורית צריך לעסוק בעניינו של מקורב כזה או אחר.

הוועדה קובעת כי על-מנת להסיר את המכשול ולהבטיח את טוהר המידות, גם למראית עין, חשוב להבין שאיסור על ניגוד העניינים איננו רק איסור על פעולה, אלא איסור על הימצאות במצב של ניגוד עניינים. בעת בחינת דרך פעולתו של מקבל ההחלטות, די בטענה על ההימצאות במצב של ניגוד העניינים ואין צורך לבדוק אם ניגוד העניינים השתקף בפועל בפעולה שנקט עובד הציבור. עסקינן אפוא במראית פני הצדק, וזו יכולה להיראות רק על-פי אמות מידה אובייקטיביות ולא באמצעות בחינת צפונות לבו של מקבל ההחלטות. "די בחשש סביר, שמקורו בנסיבות העלולות להביא לניגוד עניינים בפעולותיו של מקבל ההחלטות, כדי לפסול לחלוטין את כשירותו לקבלת החלטות, ואין להתיר מצב שבו הוא יוכל להוסיף לקבל החלטות בהיותו נתון במצב של ניגוד העניינים בנימוק שאין בניגוד העניינים כדי להטות את שיקול דעתו או לגרום למשוא פנים", היא מציינת.

הוועדה ממליצה כי מבקר המדינה יהיה בעל הסמכות העליונה בכל הנוגע להגדרת ניגוד עניינים ולהנחיה בעניין האופנים הראויים לטיפול בנושא וכי הוא יקבע ויציג כללים ברורים למצבים של ניגוד עניינים. אלו יחולו על כל גורמי המינהל הציבורי וכן על נציגי ציבור נבחרים. על-מנת להביא לכך שכללים אלה יהיו ברורים וניתנים לאכיפה, מציעה הוועדה לקבוע חֲזקות שיגדירו את המצבים שבהם ייחשב עובד הציבור כמי שנמצא בניגוד עניינים. "די בקיומה של אחת החזקות הללו כדי לקבוע כי מקבל ההחלטות נמצא במצב של ניגוד עניינים בסוגיה שאליה מתייחסת החזקה. בהתאם לעניין יקבע הנוהל מהי הפעולה המתחייבת מקיומה של החזקה. על-פי הנסיבות ניתן לקבוע אם החזקות יתייחסו לכלל המקרים או רק למקרים מסוימים", מציינת הוועדה. "עם זאת יבהיר המבקר את הפעולות שעל עובדי הציבור (לרבות נבחרי הציבור) לנקוט במצב של ספק לגבי הימצאותו במצב של ניגוד עניינים".

חריג מהכלל האמור יהיה הטיפול בניגודי עניינים של חברי כנסת ובניגודי עניינים של שרים וסגני שרים, אשר מתייחסים לכהונתם של אותם שרים וסגני שרים כחברי כנסת. בניגודי עניינים של אלה תטפל הכנסת על-פי תקנון הכנסת או בדרכים שתקבע. עם זאת מומלץ שהכנסת תאמץ עקרונות ונהלים שיקבע מבקר המדינה, בהתאמות הנדרשות.

מדריכים את חברי הכנסת כיצד להצביע

בעיה נוספת אליה מתייחסת הוועדה היא השימוש הנפוץ בלוביסטים במסדרונות השלטון. בחלק מהעדויות ששמעה הוועדה צוינו דוגמאות קיצוניות בחומרתן לאופן פעולתם של שתדלנים. למשל, שתדלנים שהוליכו חברי כנסת לחדרי ועדות שבהם התקיימו דיונים בנושאים מסוימים, נתנו בידיהם דפי עמדה והדריכו אותם איך להצביע - בלי שחברי הכנסת השתתפו בישיבות קודמות בנושא הנדון ובלי שהם התמצאו בעניין כלל. "מכאן שברור כי במקרים האמורים לא הנושא והעניין הציבורי הם המנחים את חבר הכנסת בהצבעתו אלא האינטרס של שולחו של השתדלן. מן הסתם סוכמה גם התמורה שיקבל חבר הכנסת - חשיפה תקשורתית אוהדת, שירותי שתדלנות גומלין, או כל תמורה אחרת המתקבלת בדרך שאינה שקופה ומן הסתם גם אינה ראויה", כותבת הוועדה.

הוועדה ממליצה בין השאר על מילוי מלא של הכללים החלים על שתדלנים לפי החקיקה החלה על הכנסת, ובייחוד על מילוי ההוראות על-פי סעיף 68 לחוק הכנסת, התשנ"ד-1994, הקובע כי השתדלן מחויב לענוד תג זיהוי ייחודי הנושא את שמו ואת שם התאגיד שבשמו הוא פועל, וכן כי עליו לציין בכל פנייה לכנסת, לרבות לוועדותיה, כי הוא פועל כשתדלן בהיתר ומיהו הלקוח שבעבורו הוא פועל. עוד מוצע כי הכנסת תקים גוף פיקוח, שחבריו יהיו נציגי מפלגות הכנסת, אשר ישית עונשים על מי שיפר את הכללים בנוגע לשתדלנים, לרבות את הכללים בנוגע לקוד אתי - אם ינוסח כזה. המלצה נוספת קובעת קביעת מנגנון בתקנון הכנסת ובו הכלל שכל מפגש בין חבר כנסת ובין שתדלן יתקיים במשכן הכנסת או בלשכתו של חבר הכנסת. כיוצא מן הכלל יוכל חבר כנסת לפגוש שתדלן מחוץ למשכן הכנסת כאשר נסיבות המפגש מחייבות זאת. תיעוד הפגישה (במשכן הכנסת או מחוצה לו) יועבר ליו"ר הכנסת ויפורסם באתר הכנסת, תוך התחשבות בצנעת הפרט, בזכויות של קניין רוחני וכדומה, פעם ברבעון.

משך תקופת הצינון והיקפו ייקבעו לפי התפקיד

סוגיה מרכזית נוספת אליה התייחסו בוועדה הינה התנועה הדו-סטרית של עובדים, בדרך כלל בכירים, בין המגזר הפרטי - ה"הון", ובין השירות הציבורי - השלטון. "תנועה דו-סטרית זו של עובדים היא טבעית, ומקורה בכללים של שוק חופשי ושל חופש העיסוק. אלא שהיא גם אוצרת בחובה סכנות גדולות לטוהר המידות שאין להתעלם מהן", קובעת הוועדה. "אסור להכליל ולומר שכל מעבר עובדים כאמור, מכאן או מכאן, הוא פסול. אולם הנסיבות וההיקף של מעבר עובדים, בייחוד בכיוון שמן השירות הציבורי אל המגזר הפרטי, אינם יכולים שלא לעורר סימני שאלה ותחושה של מורת רוח ותרעומת, בייחוד בתקופות שבהן בציבור מתעורר חשד שלא מעט מן ההחלטות השלטוניות מוטות שלא כהלכה".

בהקשר זה, ממליצה הוועדה כי במקום האסכולה הנהוגה כיום, ולפיה כללי הצינון הם פחות או יותר אחידים, תונהג אסכולה מבדילה (דיפרנציאלית): משך תקופת הצינון והיקפו ייקבעו לפי התפקידים שנושא המשרה מילא בשלוש שנות שירותו האחרונות. ייתכנו מקרים שבהם ניתן לפטור נושא משרה ציבורית מתקופת צינון וייתכנו כאלה שבהם מגבלות הצינון יהיו חריפות יותר (עד כדי צינון לצמיתות במקרים מסוימים ומפורשים). החרפת תנאי הצינון נועדה למנוע מבעלי הון להבטיח תעסוקה לנושא המשרה שמטפל בענייניהם במשך פרק הזמן שלאחר פרישתו מן השירות הציבורי, ובכך להשפיע עליו באופן בלתי ראוי (במעין "שוחד סמוי") לקבל החלטות לטובתם. כמו-כן, ייאסר על נושא משרה לשעבר לייצג גוף כלשהו כלפי עמיתיו לשעבר לעבודה - המקבילים לו, הכפופים לו או הממונים עליו ואף ייאסר על נושא משרה לעסוק בנושאים ובעניינים אשר עלולים להעמידו במצבים של ניגוד עניינים בעת מעבר מן המינהל הציבורי (המגזר הראשון) אל המגזרים השני או השלישי. במקרים מסוימים ומפורשים שבהם ניגוד העניינים ימשיך להתקיים בפועל גם לאחר המעבר, האיסור יהיה לצמיתות. כל אימת שייווצר ניגוד עניינים לכאורה, העניין יטופל כניגוד עניינים.