החלטת הממשלה מינואר 2012 לסבסד צהרונים בעקבות המלצות ועדת טרכטנברג, היא קפיצת דרך בפעילותה של המדינה לסייע לרווחת תושביה. ואולם שינויים רבים ותכופים בהחלטות שהתקבלו בשנתיים שלאחר מכן בנוגע ליישומה של החלטה זו, הביאו לצמצום ניכר בתחולתה. כך אומר (יום ב', 29.12.14) מבקר המדינה, יוסף שפירא, המגלה שבעוד שהממשלה החליטה להקציב לתוכנית 7 מיליארד שקל - הוצאו עד כה 300 מיליון שקל בלבד.

לדברי שפירא, באופן יישום החלטות הממשלה בשנות הלימודים תשע"ג ותשע"ד, אין כדי להביא להפחתה משמעותית של הנטל הכספי על הורים עובדים, או לצמצום משמעותי של הפערים בין ילדים ביישובים המסווגים באשכולות 3-1 ובין ילדים ביישובים המסווגים באשכולות גבוהים יותר. למרות העלות הגבוהה הכרוכה בסבסוד הצהרונים והחשש לחוסר יעילות ביישומה של תוכנית ציל"ה, לא ביצע משרד החינוך כל הליך לבחינת היעילות והאפקטיביות של התוכנית וכן לא ביצע בקרה ראויה על יישומה.

תוכנית ציל"ה (צהרי יום להעשרה) פועלת כשעתיים ביום לאחר סיום הלימודים, באמצעות מדריכים חיצוניים שהתקשרו באופן ישיר עם הזכיינים שנבחרו במכרז שקיים משרד החינוך. בצהרונים מוגשת ארוחת צהריים חמה, וכן מתקיימות בהם פעילויות לימודיות והעשרה. בשנת הלימודים תשע"ג שהו בצהרונים אלה 163,918 ילדים, ובשנת הלימודים תשע"ד - 111,600 ילדים. עלות הפעלת תוכנית ציל"ה מדצמבר 2012 ועד יוני 2013 (שנת הלימודים תשע"ג) הייתה 303 מיליון שקל.

משרד החינוך חילק את הפעלת צהרוני ציל"ה בין ארבעה זכיינים, ובמקביל ביקש לאפשר לרשויות מקומיות להפעיל מסגרות ציל"ה בעצמן, אם יימצאו מתאימות לכך. משרד החינוך פנה לחברה למשק וכלכלה (המשכ"ל) של מרכז השלטון המקומי כדי שזו תתקשר עם זכיינים שונים, אשר יתקשרו עם הרשויות המקומיות האמורות כדי להפעיל את הצהרונים. ברוב הרשויות המקומיות הפעילו הזכיינים הישירים את מסגרות ציל"ה, ולגבי תשע רשויות מקומיות נקבע כי הן יפעילו את מסגרות ציל"ה בעצמן ובאמצעות המשכ"ל.

בפועל שימשו הרשויות המקומיות אשר הפעילו את מסגרות ציל"ה בעצמן רק צינור להעברת כספים בין משרד החינוך לזכייני המשנה, ולא נדרשו, פרט להיבט התקציבי, לגלות מעורבות גבוהה יותר בהפעלת הצהרונים מהמעורבות שנדרשו לגלות רשויות שבתחום שיפוטן הופעלו המסגרות באמצעות הזכיינים הישירים.


אין חפיפה לשעות העבודה


היישובים המסווגים באשכולות 3-1, שבהם צהרוני ציל"ה מסובסדים סבסוד מלא, מתאפיינים בשיעור תעסוקה נמוך למדי. מבחן התעסוקה בוטל, והסבסוד המלא ניתן גם להורים שאינם עובדים. לעומת זאת בוטל הסבסוד החלקי של הצהרונים ביישובים המסווגים באשכולות 10-4 (למעט ירושלים), וממילא לא צומצם הנטל הכספי על ההורים ביישובים אלה, אשר הם רוב אוכלוסיית ההורים העובדים. המשמעות של ביטול מבחן התעסוקה היא שינוי ביעדי התוכנית: מתן דגש על העשרה חינוכית של הילדים ביישובים המסווגים באשכולות חברתיים-כלכליים 3-1 ועל צמצום הפערים בינם ובין ילדים מיישובים המסווגים באשכולות גבוהים יותר, על חשבון הפחתת הנטל על הורים ביישובים המסווגים באשכולות 10-4.

זמני הפעילות של מסגרות ציל"ה אינם חופפים את זמני העבודה של ההורים. למשל, בשנות הלימודים תשע"ג ותשע"ד נפתחו מסגרות ציל"ה רק כמה חודשים לאחר תחילת שנת הלימודים. זאת ועוד: מסגרות ציל"ה פועלות עד השעה 15:45 או 16:00 ואינן פועלות בימי החופשות של בתי הספר, דבר המקשה על הורים עובדים המבקשים למצוא מסגרת לילדיהם בשעות עבודתם.

מדריכי התוכנית אינם נדרשים להיות בעלי הסמכה מסוימת או בעלי רקע לימודי או חינוכי, ואף אינם נדרשים להיות בעלי ידע אשר יוכל לתרום להעשרת הילדים. משרד החינוך דורש מהזכיינים לקיים השתלמות למדריכים בהיקף של 30 שעות, אולם אינו מוודא שהזכיינים מקיימים השתלמות זו. בשנת הלימודים התשע"ג התקיימו לכל היותר 46% מההשתלמויות הנדרשות לשנה זו; עד סוף ינואר 2014, מחצית שנת הלימודים התשע"ד, התקיימו לכל היותר 13% מההשתלמויות הנדרשות לשנה זו.


לא בודקים את ההצלחה


התקציב שהקצה משרד החינוך לפעילויות ההעשרה במסגרות ציל"ה נמוך למדי, ובפעילויות אלה אין די כדי להעשיר את ידיעותיהם של הילדים ולקדם אותם מהבחינה החינוכית. נמצאו מקרים שבהם שילם משרד החינוך לספקים בעבור פעילויות העשרה, אף שלכאורה נראה שמדובר בפעילויות פנאי חווייתיות. כמו-כן שילם משרד החינוך לזכיינים בשנת הלימודים תשע"ג בעבור הסעות ומימן זאת מתקציב ההעשרה המוגבל בלאו הכי.

בשנת הלימודים תשע"ד, בעקבות צמצום התקציב, הקשיח משרד החינוך את התנאים לפתיחת מסגרות ציל"ה. המשרד קבע, כי מסגרת כזאת תיפתח רק אם יירשם אליה שיעור מסוים מילדי מסגרת הבוקר, ורק אם מספר הנרשמים לא יהיה קטן מהממוצע למסגרת שנקבע לזכיין. עקב כך לא נפתחו בחלק ממוסדות החינוך מסגרות ציל"ה, וממילא נמנעו מהילדים שנרשמו אליהן פעילויות העשרה שיכלו לתרום לצמצום הפערים בינם ובין ילדים מיישובים המסווגים באשכולות גבוהים יותר.

אף שתוכנית ציל"ה פועלת זו השנה השנייה, לא קבע משרד החינוך באופן סופי הליך להערכת מידת הצלחתה, וממילא לא ביצע הליך כזה. משרד החינוך גם לא בחן את היעילות והאפקטיביות של התוכנית במוסדות הפועלים במקביל על-פי חוק יום חינוך ארוך. נוסף על כך לא ביצע המשרד, עד סוף שנת הלימודים תשע"ד, בקרה שוטפת על יישום תוכנית ציל"ה, אלא הטיל את עיקר הפיקוח בעניין על הגופים המוציאים אותה אל הפועל.


אין הכשרה לצוותי הצהרונים


משרד המבקר בדק גם את הצהרונים ברשויות המקומיות המסווגות
באשכולות 10-4. המשרד מצא, כי אף על-פי שהצהרונים פועלים בדרך כלל במוסדות חינוך ואף שמתקיימת בהם פעילות חינוכית, אין גוף ממשלתי המתווה מדיניות כוללת בנושא הצהרונים, קובע נהלים ותנאים להפעלתם, מפקח על פעילותם ואוסף מידע בעניינם. מידת הפיקוח של הרשויות המקומיות על הצהרונים הפועלים בתחום שיפוטן והדרישות ממפעיליהם משתנות מרשות מקומית אחת לאחרת.

פעילות הצהרונים "נופלת בין הכסאות" בכל הנוגע לפיקוח משרד החינוך עליה: מצד אחד, היא אינה פעילות חינוכית רשמית הנעשית בשעות הלימודים של מוסדות החינוך; מצד אחר, היא אינה נכללת בפעילויות החינוך הבלתי רשמי שמשרד החינוך מעורב בהן, דוגמת קייטנות. האחריות על הצהרונים, קובע המבקר, מוטלת על הרשויות המקומיות - והללו לא מיישמות אותה.

העבודה בצהרונים, המאופיינת במגע ישיר והדוק עם ילדים בגיל הרך ובגיל החינוך היסודי, אינה מקצוע מוכר ואינה מותנית בהכשרה מקצועית, וכמו-כן לא נקבעה לה הגדרת תפקיד. הרשויות המקומיות לא הקימו מערך הדרכה מסודר לצוותים החינוכיים בצהרונים הפועלים בתחום שיפוטן. חלק מהרשויות יזמו, בשיתוף מפעילי הצהרונים, קורסים והשתלמויות לצוותים החינוכיים, ואולם לא בכל המקרים היו הקורסים וההשתלמויות בהיקף הנדרש.