מבחן הראיה המנהלית

מבחן הראיה המנהלית מחייב את הרשות להסתמך על מידע אמין ורלוונטי בבואה לקבל החלטה אשר מושתת על אדני מידע זה. מבחן הראיה המנהלית גובש בידי השופט (בדימ.) זמיר ב בג"צ 987/94 יורונט קווי זהב בע"מ נ' שרת התקשורת, פ"ד מח (5) 412.

הרציונל למבחן הראיה המנהלית הינו שהדין אינו סובל החלטה ללא יסוד. הלכה היא שהחלטה מנהלית צריכה להיות מבוססת על תשתית של עובדות. אין יורדים לחייו של אדם ואין מקפחים פרנסתו על יסוד שמועות פורחות בלבד.

הליך הקמת התשתית העובדתית צריך לעמוד בארבעה מבחנים. ואלה הם:

(א) איסוף הנתונים. הרשות המנהלית צריכה לאסוף את הנתונים הנדרשים לקבלת ההחלטה. לצורך זה עליה לפעול באופן סביר, לפי מהות הסמכות, מהות הרשות ונסיבות המקרה. לעתים קרובות המקרה שיגרתי ופשוט, וכך אף איסוף הנתונים: במקרה כזה ייתכן שדי יהיה בטופס שאדם, המבקש שירות מן הרשות, ימלא. אפשר אפילו שדי יהיה במומחיות של הרשות, או בידע שנצבר אצלה, כדי לשמש תשתית נאותה, ללא צורך לאסוף נתונים נוספים. אך לעומת זאת ייתכן מקרה מורכב וחשוב, שבו צריכה הרשות לחקור ולדרוש, לאסוף מידע מרשויות מנהליות או מגופים אחרים, ואולי אף לבקש חוות-דעת של מומחים. יש מקרים "בהם מותנית ההחלטה בבדיקה של מערכת נתונים מורכבת, בה משולבים נתונים שנשאבו מתחומי מדע או טכנולוגיה שונים".

(ב) השייכות לעניין. באיסוף הנתונים חייבת הרשות המנהלית להבדיל בין נתונים השייכים לעניין לבין נתונים שאינם שייכים לעניין. הנתונים השייכים לעניין הם, ורק הם, השיקולים הענייניים שאותם רשאית הרשות לקחת בחשבון לצורך קביעת העובדות וקבלת ההחלטה.

(ג) אמינות הנתונים. לא כל נתון השייך לעניין ראוי לבוא בחשבון שיקוליה של הרשות המנהלית. כדי שהרשות תוכל להתבסס על נתון, צריך שהנתון יעמוד במבחן הראיה המנהלית. זהו מבחן גמיש. הוא מאפשר לרשות המנהלית לקחת בחשבון גם ראיות שאינן קבילות בבית משפט, כגון עדות שמיעה. עם זאת, לא כל שמועה פורחת די בה כבסיס להשתית עליו ממצא. וכך הציג זאת הנשיא אגרנט בבג"צ 442/71 לנסקי נ' שר הפנים:

"...העדות צריכה להיות - בשים לב לנושא, התוכן והאדם שמסר אותה - עדות כזאת, אשר כל אדם סביר היה רואה אותה כבעלת ערך הוכחתי והיה סומך עליה במידה זו או אחרת".

(ד) ראיות מהותיות. הנתונים הנוגעים לעניין, שהם גם נתונים העומדים במבחן הראיה המנהלית, הם התשתית לקבלת ההחלטה. על-פי ההלכה, התשתית צריכה להיות מוצקה במידה מספקת כדי לתמוך בהחלטה. מהי מידה מספקת לצורך זה? המבחן, גם כאן, הוא מבחן של סבירות.

זהו מבחן הראיות המהותיות: מבחן זה מותיר בידי הרשות המנהלית מרחב, שבו היא משתמשת בשיקול הדעת שהוקנה לה ובמומחיות שנרכשה על-ידיה, כדי להעריך את המשמעות והמשקל של הנתונים אשר לפניה.

עם זאת, מידת הסבירות מחייבת כי המשקל של הנתונים שלפני הרשות יהיה כבד יותר ככל שההחלטה המינהלית מורכבת יותר או פגיעתה קשה יותר. פגיעה קשה במיוחד בזכות יסוד צריכה להתבסס על נתונים מהימנים ומשכנעים במיוחד. בע"ב 2/84 ניימן נ' ועדת הבחירות המרכזית נפסק כי: "...לגבי שלילתן של זכויות יסוד, לא די בראיות המתפרשות לכאן ולכאן... כגודל הזכות כך גם גודלה ועוצמתה של הראיה, המשמשת יסוד להחלטה בדבר הפחתתה של הזכות".

ברם, השופט זמיר בפרשת יורונט מסייג את דבריו: ארבעת מבחנים אלה אינם כללים נוקשים, ואין הם מחייבים את הרשות המנהלית לנהוג על-פי כל מבחן ומבחן בצורה קפדנית בכל מקרה ומקרה, כאילו הייתה בית משפט. המינהל הציבורי חייב לפעול בדרך כלל באופן גמיש ויעיל, תוך שהוא שומר על ההגינות והסבירות. הסבירות מחייבת גם מידה של זהירות ורצינות בהליך של קביעת העובדות, בהתאם לנסיבות של כל מקרה, ובכלל זה בהתחשב גם בעומס העבודה, במשאבים המצויים ובסדרי העדיפות של הרשות. אם הרשות תנהג בסבירות, במובן זה, היא תצא ידי חובתה.

המבחנים לא באו להחמיר עם הרשות המנהלית, ואל להם לשבש את התיפקוד הראוי של הרשות, באופן שתיפגע טובת הציבור. הם נועדו רק להבהיר מה מתחייב ממידת הסבירות בכל הנוגע לקביעת העובדות המשמשות את הרשות המנהלית כבסיס להחלטה, ולהתריע כי סטייה מהותית של הרשות מאחד המבחנים עלולה לערער את תשתית העובדות עד כדי כך שהחלטת הרשות תתמוטט.