האמנה למניעת התגרענות: ישראל על הכוונת?

בהצהרת הפתיחה שלה במושב השלישי של הוועדה המכינה (PrepCom) לקראת הכינוס לבחינת ה- NPT המתוכנן להתקיים ב-2010, דנה עוזרת מזכירת המדינה האמריקנית, רוז גוטמולר, בשלושת היסודות המרכזיים של האמנה: פירוק נשק, מניעת תפוצה, ואנרגיה גרעינית לצרכי שלום. במסגרת הערותיה בנושא מניעת תפוצה, היא ציינה, כי "ציות אוניברסלי" ל-NPT, לרבות בידי הודו, ישראל, פקיסטן וצפון קוריאה – נותרה אף היא מטרה יסודית של ארצות הברית".

משפט זה עורר משב מיידי של תגובות בתקשורת הישראלית ביחס לשאלה האם ההכרזה מסמנת שינוי בעמדה האמריקנית כלפי ישראל, והאם יש לצפות בעקבות הכרזה זאת ללחץ מוגבר על ישראל מצד ארצות הברית.

בעיתוי הטעון משהו של כניסת ממשלות חדשות לתפקידן בארצות הברית ובישראל גם יחד, ועל-רקע תחושה של לחצים חדשים על ישראל ביחס לשאלה הפלשתינית, תגובת (היתר) המהירה של התקשורת אולי אינה מפתיעה. יחד עם זאת, ניתן להסיק מההקשר המיידי של ההצהרה שהיא לכשעצמה איננה מסמנת שינוי לעומת העמדה המוכרת. העיתוי של הנאום נקבע כפועל יוצא ממחזור פעילות הוועידות המכינות, ובהקשר זה, זהו נוהג אמריקני מקובל להביע תמיכה ב-NPT, לרבות תקווה, כי כל המדינות יצטרפו בסופו של דבר לאמנה.

ואולם, קשה לנתק את דבריה של גוטמולר מהאג'נדה הרחבה יותר של פירוק נשק שהנשיא אובמה אימץ לאחרונה, בפרט ביחס לצורך המוצהר לאיזון הדגשים בין שלושת יסודות האמנה. קו מרכזי באג'נדה החדשה של ארצות הברית בנושא פרוק הנשק - שהחלה במאמרים המפורסמים של קיסינג'ר, שולץ, פרי ונאן ב"וול סטריט ג'ורנל" -- הוא שהמדינות הגרעיניות צריכות בהכרח לגלות רצינות רבה יותר ביחס למחויבויות שלהן עצמן בתחום פירוק הנשק וזאת כדי להגביר את הלגיטימיות של תביעתן מאירן וצפון קוריאה לסגת מהמסלול הגרעיני. זוהי בעיקרה קריאה לשוויון בקרב מדינות בתחום הגרעיני, ללא התייחסות לנסיבות ולהקשרים השונים שבהם נתונות המדינות השונות. הצבת מדינות על בסיס שווה בתחום הגרעיני, ביחס למחויבויותן ל-NPT, תוך התעלמות מההבדלים החשובים שביניהן מבטאים גישה שעלולות להיות לה השלכות בעייתיות על ישראל בעתיד, והיא פגומה מעצם טיבה.

בשל ערכו האסטרטגי, ולאור המטרות השונות שמדינות שואפות אליהן בתחום הגרעיני, בין אם מדובר בהרתעה, בהשפעה בינלאומית מוגברת או בהמטת חורבן, נשק גרעיני אינו יכול להיות מנותק מההקשר המדינתי שבו הוא נטוע. גורמים פנים-מדינתיים יוצרים אף הם הבדלים בין מדינות, כפי שניתן לראות ביחס ל"סרבניות": פקיסטן מציגה אתגר שאינו בר השוואה להודו ולישראל בשל מצבה הפנימי המדרדר. אומנם כן, כשנשיא ארצות הברית אובמה מדבר על צעדים לקראת פירוק נשק, הוא אינו צפוי לצדד במעבר ל"אפס נשק" בעתיד הנראה לעין, בשל האיומים הנתפסים שעדיין נשקפים לארצות הברית, והצפויים לה בעתיד. לבסוף, המקרים של אירן וצפון קוריאה מדגישים כי כאשר למדינות יש תמריץ חזק להשיג נשק גרעיני, גם אם הצטרפו לאמנה בינלאומית האוסרת זאת, חלקן ימשיכו בכל זאת להתעלם ממחויבויותיהן ויפעלו להשגת יכולת גרעינית.

בחתירתה לחיזוק ה-NPT, שאלה חשובה תהיה עד כמה ארצות הברית תמשיך להתייחס במדיניות שלה לנסיבות השונות בהן מצויות המדינות. בעוד שמבחינה נורמטיבית נראה, לכאורה, ראוי לתמוך בהנהגת אמת מידה אחת לכל המדינות בתחום הגרעיני, המקרים הבעייתיים של תפוצת נשק גרעיני כיום מפריכים בבירור את ההיגיון הזה. האתגר העיקרי של מניעת תפוצה מתמקד כיום במדינות השואפות להשיג (או כאלה שכבר השיגו) סטטוס גרעיני בחשאי, בעודן חברות באמנה. היה וחמש המדינות הגרעיניות המוצהרות יתפרקו מנשקן, וכל ה"סרבניות" יצטרפו ל-NPT כמדינות לא-גרעיניות, אין כל ערובה לכך שהמדינות הנחושות להשיג נשק גרעיני ילכו בעקבותיהן. יש לזכור שמדינות אלו לא דבקו במחויבויותיהן הקודמות; יתרה מכך, הן חותרות להשגת נשק גרעיני לא רק בשל ערכו ההגנתי/הרתעתי, אלא לצורך הפעלת השפעה על מדינות אחרות, ואפילו כדי לאיים באופן ישיר על ביטחונן ועצם קיומן. החשש העיקרי במקרים אלה אינו כלי הנשק לכשעצמם, אלא האיום שמדינות אלה מציבות על מדינות אחרות בסביבתן המיידית ומעבר לה.

לא ברור כיצד יישב אובמה את הסתירה בין הנורמה שהוא מבקש להנהיג ליצירת שוויון בין המדינות המחויבות לבין תשומת הלב הנדרשת להבדלים בנסיבות בהן מדינות מצויות. בסביבה זו של חוסר ודאות, הצהרות כמו אלה של גוטמולר עלולות להעלות חשש מסוים בישראל: לא במובן של לחץ על ישראל להצטרף ל-NPT, אלא במונחים של השלכות אפשריות על המאמצים להתעמת עם אירן, בפרט בנוגע להענקת לגיטימציה לניסיונות להשוות בין אירן לישראל בתחום הגרעיני.

מאחר שסוגיות של תפוצת נשק גרעיני הן אסטרטגיות ופוליטיות, הקבלה בין ישראל לאירן בעייתית ביותר. קיימים הבדלים חשובים רבים המבחינים בין שתי מדינות אלה, ובתוכם העובדה שאירן הובילה את המערב בכחש במשך שנים בכל הנוגע למחויבותה להישאר לא-גרעינית: על-פי הערכת המודיעין הלאומית האמריקנית (NIE) משנת 2007, היא שקדה על תוכנית גרעין צבאית החל משנות ה-80 עד שנת 2003 לפחות, בעודה חברה ב-NPT. יתרה מכך, לא זו בלבד שאירן הציבה את ישראל כמדינה שהיא רוצה בהשמדתה, (בעוד שישראל מעולם לא השמיעה איומים שכאלה), היא מאיימת על יציבות האזור בכללותו בשל שאיפותיה ההגמוניות. ההרתעה הגרעינית של ישראל, כפי שהיא נתפסת באזור ובעולם מהווה מרכיב מרכזי בביטחונה כנגד איום קיומי שאירן מבקשת להציב בעזרת פעילותה הגרעינית.

במסגרת השיח העולמי על תפוצת נשק גרעיני, אירן מנסה להסיט את תשומת הלב מעצמה באמצעות התמקדות באחרים, בפרט בישראל. זוהי כוונתה של אירן ביחס לפעילות ועידות ההכנה של ה-NPT, ומגמה זו תימשך גם ביחס לכינוס לבחינת ה-NPT המתוכנן לשנה הבאה. בכך שארצות הברית אינה קוראת תיגר באופן ברור על ניסיונותיה של אירן - ולמעשה בהדגשתה את הצורך באיזון רב יותר בין היסודות השונים של ה-NPT, היא עלולה להיתפס כמי שנוטה יותר לצו ה"שוויון לכולם" בתחום הגרעיני, ובכך מחזקת את תביעותיה של אירן.