218 רשויות מקומיות העסיקו בשנים 2015-2013 עורכי דין חיצוניים במגוון רחב מאוד של נושאים, ושילמו להם 548 מיליון שקל. אולם אין שום נהלים של משרד הפנים הקובעים כיצד לבצע התקשרויות אלו - אומר (יום ג', 22.11.16) מבקר המדינה, יוסף שפירא, בדוח השנתי שלו על השלטון המקומי.

שפירא סבור, כי עצם התופעה היא בעייתית: "מסירת עבודות לעורכי דין חיצוניים בתחומים רבים הנוגעים לליבת העשייה של הרשות עלולה לפגוע בעצמאותה, והיא מגבירה את תלותה בגורמים חיצוניים. בין היתר ריכוז פרטי מידע חיוניים וחלק ניכר מזיכרונה הארגוני של הרשות אצל גורם חיצוני עלול לפגוע ביכולתה להתנהל כשורה. תלות זו עלולה גם לכבול את הרשות להמשיך את ההתקשרות עם אותו גורם חיצוני".

לדברי שפירא, "יש לראות בחומרה את העובדה שמשרד הפנים נמנע במשך שנים מלחזור ולקבוע הנחיות אחידות וברורות בנושא שיבטיחו התנהגות שקופה והוגנת תוך הימנעות מבזבוז כספי ציבור. העדר הנחיות מעין אלה מכשיל את הרשויות בפעילותן בעניין זה ויוצר מצב שבו הנושא פרוץ ואינו מוסדר. הדברים מקבלים משנה תוקף נוכח דבריו של היועץ המשפטי של משרד הפנים בדיון בוועדת הפנים של הכנסת עוד בינואר 2010 - לפיהם אי-אסדרה עלולה להוביל למצב של 'תוהו ובוהו'".

התוצאה היא ליקויים רבים בהתקשרויות: עורכי דין במועצה האזורית תמר ובעיריות של מודיעין, נהריה ונשר התמנו בלי הליך תחרותי. עיריות נשר ויקנעם עילית והמועצות המקומיות אבן יהודה, דייר אל-אסד, זכרון יעקב, יסוד המעלה ופסוטה התקשרו עם יועצים משפטיים באמצעות הזמנות עבודה או התכתבויות בלי שהוסדרו בהן סוגיות מהותיות.

בעיריות מודיעין ורמלה ובמועצת תמר היו מקרים שבהם הועסקו עורכי דין חיצוניים הן בידי הרשות המקומית והן בידי נבחריה, ובפרט בידי ראש הרשות, בעניינים שאינם קשורים לתפקידם ברשות המקומית. עיריות מודיעין, נהריה ונשר ומועצת תמר מעסיקות יועצים משפטיים המועסקים גם בתאגידים שבשליטתן. חלק מהרשויות מעסיקות את עורכי הדין שנים ארוכות: 30 שנה בגבעת זאב, 25 שנה בנהריה, 26 ו-17 שנים במועצת תמר, 29 שנים בפתח תקוה ו-12 שנים במודיעין.

עיריית פתח תקוה מצפצפת

בשנת 2007 פרסם משרד מבקר המדינה דוח חמור בנוגע לעיריית פתח תקוה וקבע, כי אין זה ראוי שאותו משרד עורכי דין מועסק בידי העירייה בלא מכרז ומקבל את רוב העבודות החיצוניות. למרות זאת, העסקתו נמשכת עד עצם היום הזה; בשנים 2015-2013 הוא קיבל מהעירייה 11.5 מיליון שקל. יש עוד משרדים המתפרנסים יפה מאוד מהרשויות המקומיות: השיאן מועסק בידי 16 רשויות וקיבל מהן 30 מיליון שקל בשנים 2015-2013; משרד אחר קיבל 25.7 מיליון שקל מ-25 רשויות; ומשרד אחר הועסק בידי שש רשויות וקיבל 21.5 מיליון שקל.

כמה דוגמאות לליקויים נקודתיים בהעסקת היועצים המשפטיים החיצוניים:

• עיריית מודיעין שילמה לעורך דינה 4 מיליון שקל בשנים 2015-2011. בשנת 2013 הוא ליווה את ראש העירייה, חיים ביבס, במו"מ הקואליציוני והשתתף בניסוחו. הוא גם קיבל שכר מתאגיד מי מודיעין, תוך שהעירייה מסתירה מרשות המים את טיב השירותים שהוא נותן לתאגיד.

• עורך דין מהמשרד המשמש כיועץ המשפטי של מועצת תמר, ייצג את ראש המועצה, דב ליטבינוף, בחקירה במשטרה בדצמבר 2014 בפרשת ישראל ביתנו. משרד זה נמצא בתל אביב, מה שאומר שהמועצה מימנה לאנשיו נסיעות במונית שעלו 2,400-1,000 שקל. בסך-הכל קיבל המשרד מהמועצה 1.77 מיליון שקל לשנה בממוצע.

• במהלך כל 24 שנות כהונתו של ז'קי סבג כראש עיריית נהריה, הועסק משרד עו"ד מסוים כיועץ משפטי לעירייה. בהסכם ההתקשרות לא הוסדרה הסוגיה של ניגודי עניינים אפשריים. בשנים 2015-2013 שילמה לו העירייה 1.7-1.2 מיליון שקל בשנה.

• אבי בינמו סידר לעורך דינו עבודה כיועץ משפטי חיצוני של עיריית נשר, למרות שיש לה יועץ משפטי פנימי. כאשר החליטה מועצת העיר לסיים את ההתקשרות עם עורכי הדין החיצוניים, דאג בינמו שאותו עורך דין יתחיל לקבל תשלום מהחברה העירונית נשרים.

• ראש עיריית צפת לשעבר, יוסף עוז, עומד בראש משרד המעניק לה שירותים משפטיים מזה 20 שנה. משרדו נבחר שוב בשנת 2007 ובשנת 2015 למרות טענות על ניגודי עניינים.

• המבקר מצביע על חשש לפיו ראש עיריית רמלה, יואל לביא, השתמש במשרד עורכי דין חיצוני כדי לנגח יריב פוליטי.

רוטציה והקפדה על התנאים

שפירא מסכם: "הממצאים החמורים העולים בדוח ביקורת זה מחייבים את אסדרת הנושא של העסקת יועצים משפטיים ועורכי דין חיצוניים בידי הרשויות המקומיות, המשפיע רבות על כל המערכת המשפטית של השלטון המקומי בישראל והוא בעל חשיבות ראשונה במעלה לשמירה על האינטרס הציבורי.

"על משרד הפנים לבחון את גיבושו של הסדר ולהגביל את הסכומים המשולמים תמורת ההתקשרות של הרשויות המקומיות עם עורכי דין חיצוניים. על משרד הפנים לפעול לחיזוק המנגנון של הייעוץ המשפטי הפנימי, בין היתר באמצעות קביעת תקינה מתאימה ללשכות המשפטיות. על משרד הפנים לשקול קידום תיקון חקיקה נקודתי ברוח הצעת חוק העיריות ולקבוע חובת מינוי של יועץ משפטי פנימי בכל רשות מקומית". עוד קורא שפירא לבצע רוטציה במינוי עורכי הדין החיצוניים - יש 500 משרדי עורכי דין העוסקים בתחום - ולהקפיד על תנאי ההתקשרויות עימם.