נשיא ורוח - וגשם אין

המכיר מקרוב את תחום הביקורת הפנימית יודע היטב כי זהו מקצוע מורכב שאינו זוכה בדרך כלל למעמד ולהכרה הראויים לו. לעיתים קרובות מוצא המבקר הפנימי את עצמו, במהלך עבודתו, נתון בסיטואציות שאינן פשוטות כלל וכלל. בנוסף לשלל הכישורים והמסוגלויות שהוא נדרש להם לשם מילוי ראוי של תפקידו, עליו להיות בעל יכולות גבוהה מאד להכיל תסכולים ותגובות של כפיות טובה. לא אחת, תוך כדי שהוא פועל ועושה רבות למען הארגון בו הוא משמש כמבקר, הוא רוכש לעצמו מתנגדים וגם יריבים, שאותם למרבה האירוניה הוא יפגוש שוב ושוב במסדרונות ובחדר האוכל במקום עבודתו. ככלות הכול בסופו של יום חוזר המבקר הפנימי למשרדו הנמצא ממש ליד מבוקריו. זאת בשונה ממצבו של המבקר החיצוני, המסיים את מטלת הביקורת שלו ושב למשרדו הנמצא הרחק ממבוקריו, לפחות מבחינת הארגון.

מסיבות אלו ומסיבות נוספות שאין כאן המקום להרחיב בהן, אך מובנות ומוכרות היטב לכל המתמצא בתחום הביקורת הפנימית, זקוק המבקר הפנימי לתשתית מקצועית תומכת, לסולידריות בין עמיתים, ליוזמות מאורגנות וממוסדות לקידום מעמדו המקצועי ולהגנה אקטיבית בשעה שהוא נתון במצור בלתי מוצדק. למרבה הצער, מנסים מבוקרים בכוח או בפועל להפוך את המבקר הפנימי ל"עציץ" או ל"שק חבטות" מסיבות לא ענייניות ואף מושחתות. במקרים אלו ויותר מאשר בכל מצב אחר, זקוק המבקר לארגון מקצועי אשר יספק לו את הגיבוי, הסיוע והעזרה - הן בפרק הזמן המיידי והן לטווח הארוך.

לשכת המבקרים הפנימיים אמורה לשמש בראש ובראשונה כארגון המקצועי של המבקרים הפנימיים במדינת-ישראל, ולהוות את המטריה הקולגיאלית וחומת המגן המקצועית עבורם. המציאות מראה כי לשכה זו, תחת הנהלתו של נשיא הלשכה שלמה קלדרון, כשלה פעם אחר פעם במילוי תפקידה. כשלים אלו נובעים לא רק מאין-אונות פונקציונלית, אלא גם מקיבעונות קונספטואליים כפי שיתוארו להלן. דומה כי לשכה זו מיטיבה לשרת את עצמה מאשר את המבקרים הפנימיים ואת הביקורת הפנימית כתחום מקצועי.

קיבעונות קונספטואליים כתוכנית עבודה

אחד הכישלונות הקונספטואליים המעידים על תפיסות מקצועיות אנכרוניסטיות היא עמדת הלשכה בפרשת עתירת חברת החדשות (עע"ם 6013/04 מ"י - משרד התחבורה נגד חב' החדשות הישראלית בע"מ). מדובר בערעור שהגישה המדינה על פסיקה של בית המשפט המחוזי, בעקבות עתירה של חברת החדשות לקבל לידיה דוח ביקורת פנימית של משרד התחבורה בעניין התעופה האזרחית וחקירות תאונות בתעופה האזרחית. בית המשפט המחוזי קבע כי על משרד התחבורה להמציא לחברת החדשות את הדוחות. המדינה, בצרות דעת, תוך הסתמכות גם על חוות דעת המגלה תפיסת עולם מיושנת של לשכת המבקרים הפנימיים, ערערה לבית המשפט העליון, ולא רק שהפסידה בערעור אלא אף חויבה בהוצאות משפט. בין היתר נפסק בבית המשפט העליון כי: גילוי דוחות ביקורת על גוף שלטוני מקיים את זכות הציבור לדעת, מממש את עיקרון שקיפות פעולתו של השלטון, מקדם את תרבות השלטון, משפר את אמון הציבור ברשויות הציבוריות, ועולה בקנה אחד עם העיקרון לפיו אין לה לרשות הציבורית משלה ולא כלום - כל אשר יש לה מופקד בידיה כנאמן. עיקרון זה שהיה מובן וברור לכולי עלמא, בייחוד מאז שנחקק חוק חופש המידע בשנת 1988, לא היה מובן ככל הנראה להנהלת לשכת המבקרים הפנימיים, שהחזיקה בעמדה מקובעת שאינה רלוונטית לשנות האלפיים. הלשכה התנגדה בנחרצות לפרסום דוחות ביקורת פנימיים, מבלי לעשות כל אבחנה בין גוף ציבורי ובין גופים פרטיים וכיוצא באלה. קשה לצפות מארגון מקצועי המתנהל על בסיס תובנות מקובעות כי יביא לפריצות דרך וליוזמות פורצות גדר. לכל היותר ישיג ארגון כזה אך More of the Same - מעט מאותו דבר.

היות הלשכה עסוקה עם עצמה במקום עם חבריה ועמיתיה - חברים ועמיתים במובן הרחב של המושג, גם אם פורמאלית אינם חברי לשכה - באה לידי ביטוי לא אחת, ודווקא במקרים בהם נזקקו החברים לעזרה וסיוע של ממש, כשהם נרדפים על לא עוול בכפם. היכולת להגן על עמיתים בזמן אמת היא אחד המבחנים האולטימטיביים של ארגון מקצועי וחיוני - ובכך נכשלה הלשכה הנוכחית פעם אחר פעם.

הפקרה סדרתית של מבקרים פנימיים

על ההתנהלות השערורייתית של ראש עיריית טבריה, זוהר עובד, מול המבקר הפנימי של העירייה, בני אליהו, הרחבתי במאמרי מיום 18.3.10 שהתפרסם תחת הכותרת: "מעשיו הנפשעים של ראש עיריית טבריה". בני אליהו, אשר מילא את מלאכתו כהלכה, ביושר ובמקצועיות, הפריע כנראה למבוקר מספר אחד שלו - ראש העירייה. כך, לאורך מספר שנים, רדף זוהר עובד את המבקר הפנימי, שלא בצדק ושלא כדין, עד כדי ניסיונות שלא צלחו לרמוס את שמו הטוב של בני אליהו ועל-ידי מאמצים נואלים להביא לסילוקו ממשרתו, תוך כדי חתירה שנכשלה להטביע קלון על אישיותו המקצועית. בני אליהו נלחם כארי על שמו הטוב ובסופו של דבר זכה בכל המהלכים המשפטיים שניהל. מעיון בפסק הדין בו יצא צדקתו לאור באופן ברור ומוחץ (עמר"מ 13028-04-09 אליהו נ' עירית טבריה), עולה כי הגורם הציבורי היחיד שנרתם לסייע לו, גם על-ידי בקשה לבית המשפט להצטרף לדיון כ"ידיד בית המשפט", היה התנועה לאיכות השלטון - ולא כפי שמצופה שיהיה - לשכת המבקרים הפנימיים. יתרה מזו, לשכה זו שהייתה אמורה להיות העורף והחזית של המבקר הפנימי הנרדף שלא כדין, הייתה כל כך מנותקת מההליכים שניהל בני אליהו, עד כי את פסק הדין המאלף בתיק שציינתי, של השופטת נגה אהד שניתן ביום 11.3.10, הביאה הלשכה לידיעת חבריה באתר שלה רק ביום 22.4.10, כחודש ימים ויותר אחרי שפרסמתי את מאמרי הנ"ל, ובו הפנייה מפורשת לפסק הדין האמור, אותו גם צרפתי למאמר.

מקרה אחר המזכיר את פרשת ראש עיריית טבריה הוא פרשת ראש המועצה האזורית גלבוע, דני עטר, והתנהגותו המחפירה כלפי המבקרת הפנימית של המועצה, הגב' יעל אשל. בדומה לעמיתו מטבריה, גם דני עטר מאס במבקרת הפנימית של המועצה, וניסה בכל דרך שנקראה לידו לסלקה מדרכו. גם גב' יעל אשל נלחמה כלביאה בראש הרשות המקומית שבה היא משמשת כמבקרת פנימית, והצליחה: פעם בתביעה בגין לשון הרע שהוציא נגדה ראש המועצה, (תיק עא 001233/07 בבית משפט המחוזי בנצרת) ופעמיים בדרך של קבלת צו הגנה מטעם מבקר המדינה. ומי סייע לגב' יעל אשל? בוודאי, התנועה לאיכות השלטון. איפה הייתה לשכת המבקרים הפנימיים? בארגון כנס הקיץ או כנס החורף של הלשכה? מדוע היא לא ביקשה לפחות להצטרף כידיד בית המשפט?

דוגמה נוספת להפקרת מבקרים פנימיים היא העתירה של רוני אלוני, שבחלקה גבלה להבנתי בעזות מצח (בג"צ 7805/00 אלוני נגד מבקרת עיריית ירושלים ואח'). בעתירתה לבג"צ טענה רוני אלוני, חברת מועצת עיריית ירושלים, בין היתר, כי היא כנבחרת ציבור, ולא כפקיד ממונה, אינה כפופה לביקורת הפנימית. אין חולק כי עמדה זו ראויה לכל גינוי והוקעה. לימים, משנחשפה פרשת "הולילנד", קיבל הציבור בישראל שיעור מאלף עד כמה נחוצה ביקורת פנימית אפקטיבית שתבדוק את התנהלות כל ממלאי התפקידים בעירייה, ללא יוצא מן הכלל, ובכלל זה "נבחרי הציבור". למען הגילוי הנאות יצוין כי רוני אלוני העלתה גם טענות נגד התנהלות הביקורת הפנימית בעניינה. בג"צ קבע בין היתר כי: חובה לאפשר למבוקר למצות את זכות הטיעון על כל הממצאים הרלוונטיים לעניינו. אולם אין חובה למבקר להציג תרשומות פנימיות למבוקר. אולם הקביעה החשובה ביותר לעניין מעמדה של הביקורת הפנימית נעשתה באמירה הברורה והחד-משמעית של הבג"צ, כי יש ליתן חופש פעולה ואמצעים אפקטיביים למבקר הפנימי לבצע את תפקידו, בצורה יעילה ומקיפה, ובכלל זה תחומי הביקורת הפנימית העוסקים גם בענייני נבחרי ציבור.

לעניות דעתי, אלמלא הטעם שמצא הבג"צ בטענותיה של רוני אלוני לעניין זכות הטיעון, היה קרוב לוודאי מחייב אותה בהוצאות המשפט, לנוכח העמדה הנפסדת כי היא כנבחרת ציבור אינה כפופה למרות המבקרת הפנימית בכל הנוגע לתפקידה ברשות המקומית.
הנה כי כן, מותקפת מבקרת פנימית על-ידי פוליטיקאי בעניינים עקרוניים היורדים לשורש מעמדה של הביקורת הפנימית, ולשכת המבקרים הפנימיים אינה באה לידי ביטוי בפסק הדין החשוב הזה, כי היא לא הייתה שם. ייתכן וחברי הנהלת הלשכה היו באותה שעה בחו"ל, בכנס בינלאומי של מבקרים פנימיים, ולא היה להם פנאי להתעסק בזוטות מעין אלו.

הלשכה הנוכחית של המבקרים הפנימיים כארגון מקצועי בלתי רלוונטי

איגוד מקצועי חייב להיות רלוונטי ורגיש לכל מהלך הנוגע למעמד חבריו, בכוח או בפועל. מהלכים משמעותיים הנוגעים למקצוע ולמבקר הפנימי אינם יכולים לחלוף ליד האיגוד ובשולי סדר יומו, אלא דרכו ובמרכז עשייתו. הארגון המקצועי חייב ליזום ולגלות מעורבות פעילה בכל מהלך הנוגע לתחום אותו הוא מבקש לייצג ולנכס לעצמו. לשכת המבקרים הפנימיים, בהנהלתה הנוכחית, כשלה פעם אחר פעם גם בעניין זה. לדוגמא: פרשת מינוי המבקר הפנימי בשב"כ (בג"צ 5682/02 פלוני נ' רה"מ ואח').

עניינו של בג"צ זה הוא במינוי מבקר השב"כ המכונה י"צ. קבוצה של אנשי שב"כ עתרו נגד מינויו של י"צ כמבקר הפנימי, בין היתר בגלל היותו מקורב לראש השירות, דבר העלול לפגוע לדעתם בשיפוטו המקצועי בבואו לבקר עניינים הקשורים לראש השירות עצמו. בסופו של דבר אישר הבג"צ את המינוי, גם בגלל השיהוי בהגשת העתירה. לטעמי ראויה ההחלטה שניתנה על-ידי הבג"צ, בראשות הנשיא ברק, לציון מיוחד בשל מספר קביעות אלמותיות הנוגעות ללוז המקצוע והן: החובה לשמור על עצמאותו ואי תלותו של המבקר הפנימי. וכי: המבקר הפנימי, הינו גם שלוחו של הציבור. היינו, על המבקר לבדוק את הארגון בו הוא משמש כמבקר לא רק בראי האינטרסים של הארגון, אלא גם תוך שמירה על האינטרסים של הציבור. מילים כדרבנות שנאמרו אגב דיון סביב שאלת מינוי מבקר פנימי לגוף ציבורי חשוב וחשאי. ואיפה הייתה לשכת המבקרים בהליך זה? האם היא מוזכרת בפסק הדין הזה? נכון, שוב הם היו "נוכחים נפקדים".

וכאשר נתגלה כי שורה של רשויות מקומיות לא מינו מבקרים פנימיים מי עתר לבג"צ? לשכת המבקרים? לא, זה כנראה לא רלוונטי לטעמם: מה להם ולדאגה כי ימונו מבקרים פנימיים בכל הרשויות החייבות במינוי מבקר פנימי. התנועה לאיכות השלטון בישראל שוב עשתה זאת, ואף הצליחה כמובן (בג"צ 3582/05). גם בעניין זה הייתה הלשכה בהנהגתה הנוכחית שקופה - אם לא חלולה.

ארגון מקצועי יוזם ומוצא דרכים להפגין סולידריות לחבריו, להגן על עמיתיו ולנהל מאבקים ציבוריים ומשפטיים שתכליתם לקדם את עניינם המקצועי ולכפות ציבורית ופוליטית מהלכים לטובת המבקרים הפנימיים. כאשר התרבו מעשי האלימות נגד עובדי מערכת הבריאות הייתה תגובת האיגודים המקצועיים שלהם חדה וברורה עד כדי השבתות של בתי חולים. כך הושגו הישגים חשובים בתחום האבטחה והאכיפה בכל הנוגע לעובדי מערכת הבריאות. גם ארגונים מקצועיים אחרים כמו של העובדים הסוציאליים ולאחרונה גם במערכת החינוך פועלים כך: כל גילוי אלימות נגד אחד מחבריהם זוכה לתגובה נחרצת. מעשים נבזיים כמו שנעשו למבקרים הפנימיים בעיריית טבריה ובמועצה האזורית גלבוע, הם בגדר מעשי האלימות במערכת הרפואה, ומחייבים מאבקים עד כדי הפגנות והשבתות, שלא לדבר על עצומות, ומאבקים נמרצים משפטיים וציבוריים. הוצאת לשון הרע נגד מבקר פנימי על לא עוול בכפו הינה סוג אלימות מילולית כלפיו. ניסיון להדיחו הינה סוג של אלימות פיזית. אך בשונה מאיגודים מקצועיים חיוניים ופעלתניים, לשכת המבקרים הפנימיים בראשות הנשיא הנוכחי נתונה בסוג של תרדמת תפקודית: נשיא ורוח - וגשם אין.