|
|
דאגה עמוקה לעתיד ישראל
|
|
|
משרד המשפטים
לשכת הדובר
ירושלים: ו' בטבת תשס"א
1 ינואר 2001
אל: תא כתבי משפט
בעקבות שאלות שהופנו ליועץ המשפטי לממשלה ופניות עיתונאים, מובא להלן עיקר התזכיר בנושא המו"מ עם הפלסטינאים שהעביר היועץ המשפטי לממשלה, אליקים רובינשטיין, לראש הממשלה ביום 26.12.2000. יצוין, כי עיקרי התזכיר נאמרו על ידי היועץ המשפטי גם בישיבת הממשלה:
"א. דברים אלה נכתבים נוכח שיחות משלחת ישראל עם הפלסטינאים בוושינגטון. לא בקלות החלטתי לכתבם. הם נכתבים בתפקידי כיועץ המשפטי לממשלה וגם מנסיוני במו"מ לשלום. הם נכתבים מתוך כבוד אישי אליך כראש ממשלה וכלוחם רב זכויות, ומתוך שאיפת שלום ומעורבות רבת שנים במו"מ, אך גם מתוך דאגה עמוקה לעתיד ישראל. אינני יודע את פרטי הנעשה במו"מ, וניזון מפרסומים, אבל העיקר איננו פרט זה או אחר; התלבטתי ימים ארוכים אם לכתוב זאת, בעיקר כדי שלא להיגרר לתחומו של הויכוח הציבורי-פוליטי שהמשפט משני לו, ולא לתת פתחון פה למלעיזים. אבל לא יכולתי שלא לכתוב, ולכן אני עושה כן בדרך זו.
ב. מערכת משפט איננה יכולה לעצב כללים עד פרטי פרטיהם. היא יכולה לעצב מסגרות מתוך הנחה שמילוין יהא באופן ראוי. באופן פורמלי, על פי לשון החוק, אין מגבלות על ראש ממשלה וממשלה בתקופת בחירות. סעיף 31(א) לחוק יסוד: הממשלה קובע "ראש ממשלה שהתפטר ... ימשיך במילוי תפקידו עד שייכנס לכהונתו ראש הממשלה החדש שנבחר". לפי סעיף 31(ב) לחוק היסוד, בסיטואציה זו ממשיכים גם השרים לכהן בתפקידם עד כניסתו של ראש הממשלה הנבחר. סעיף 32 לחוק היסוד קובע כי לעת בחירות - לרבות מיוחדות - "ימשיכו ראש הממשלה והשרים של הממשלה היוצאת במילוי תפקידם עד שייכנסו לכהונתם ראש הממשלה והשרים של הממשלה החדשה". ניהול מו"מ הוא לכאורה בגדר סמכות זו, והשאלה היא כמובן כתמיד סבירות הפעלתה בנסיבות. לעניין אחרון זה יתכנו דעות שונות. פשוט הוא, בכל מקרה, כי באופן מהותי - תום הלב והגישה הראויה מכתיבים, בימי בחירות, כמו במינויים, משנה זהירות. סמכויות הממשלה לעת הזאת מטרתן מניעתו של חלל שלטוני, אך לכאורה לא חידושים דרמטיים חובקי זרועות עולם וחורצי גורל, אלא בלית ברירה כמו הפעלת צה"ל והגנה במלחמה. ככל שהמדובר במינויים, כתבנו בהנחיה מינואר 1999 שחודשה עתה, שעליהם להיות בתקופה זו כאלה אשר לא "יעוררו חשש ולוא למראית עין, שמא נעשו משיקולים פסולים או לשם השגת תכליות שונות מאלו שלשמן נמסרה הסמכות". בין השאר תכלית הדבר היא הימנעות ככל הניתן משינויים מהותיים (בוודאי גורליים). בגזירה שווה, ואולי מקל וחומר, אפשר לומר שמו"מ, ומכל שכן הסכם, בנושא הפלסטינאי ערב בחירות, צריך להיות כזה שלא יעורר חשש, ולוא למראית עין, שמא נעשה גם משיקולים שהזמן גרמם. אכן, האחריות שעל כתפיהם של המחליטים אדירה, אך בכל הכבוד, אפילו היו העוסקים במו"מ מלאכי השרת, ספק אם אפשר שבימי בחירות אלה לא יעורבו שיקולים בני התקופה, ומכאן הצורך בזהירות מופלגת ובמודעות מתמדת לחשש ולקושי. כל זאת, על אחת כמה וכמה כשהמדובר בממשלת מיעוט שראש ממשלתה התפטר. יש מרחק רב בין שיתוק הממשלה, שאותה רצה המחוקק למנוע, ובין תמורות דרמטיות. כללם של דברים, במישור המשפטי אי אפשר לומר כי המהלכים הללו בלתי חוקיים; אי אפשר גם לומר כי אין שאלות של ראויות בנסיבות, ובוודאי גם אתה מודע לכך.
ג. ההסכם שעליו מנהלים מו"מ עתה שונה מכל קודמיו מאז ומעולם, לכל כיוון, באשר לאתגר ובאשר לסיכונים. האתגר הוא סיום הסכסוך הקשה בין ישראל לפלסטינאים, שכולנו חפצים בו; הסיכון הוא הניתוח הכירורגי הקשה מכל קשה שההסכם תובע, ועל פי המדווח מידת הכריתה הכירורגית בניתוח הולכת וגוברת במו"מ, כך שתכלול לא רק גפיים אלא גם לב - קרי ירושלים. המדובר בקביעת גבולות הארץ - בתוכה, וקביעת היקף בירתה, לא פחות, כולל ויתורים גדולים בשטח, כולל למרבה הצער שיסוע בעם בהחלטה וביישום. כל אלה סיבה טובה לזהירות רבה, יותר מהסכמי ביניים, יותר מחוזי שלום עם מדינות שכנות. מבחינה משפטית פורמלית מחייבות הסכמות שיהיו במו"מ, על פי הקווים דלעיל, הבאה לכנסת (ראה להלן). מבחינה מהותית, בינלאומית ופנימית, כידוע, גיבושן של הסכמות במו"מ פירושו בעצם - על פי הפרקטיקה - קביעה שקשה יהיה לסגת ממנה, גם אם פורמלית עדיין יכולה הכנסת לשנות.
ד. אחזור ואומר - יש שאלה טובה הקשורה ערב בחירות בסבירות של שימוש בסמכויות, מבלי רצון חלילה לפגוע, כשראש הממשלה התפטר וממתין לאמון מחודש של הבוחר, כשנשיא ארה"ב, המכהן כמיילדת על האבניים, לא ישא עוד - בכל הרצון הטוב - באחריות למימוש שכן ימיו בבית הלבן כבר כלו, וכאשר המשמעות האופרטיבית של הסכם היא כנראה הורדת יישובים, שינוי דרמטי חותך בשר חי בירושלים, ועוד כיוצא בזה. הנחה סבירה היא, כי עניינים מעין אלה טעונים בתקופה כזו זהירות מאין כמוה, אם בכלל ניתן לגבש לגביהם הסכמות. המישור המשפטי כאן אינו המרכזי, אך הוא מבטא בפירוש את היות הממשלה נאמן הציבור, נאמן כל הציבור, נאמן כל המדינה, שככזאת עליה לשקול היטב החלטות כבדות - משסעות אומה - המתקבלות בשעת דמדומים, מבלי קשר לשאלה אם תחזור הממשלה אחר הבחירות אם לאו. אינני רוצה לשים מכשולים בפני מאמץ לשלום, אך חובתי לומר את האמור.
ה. באשר לעצם ההסכם, על פי המצב המשפטי ה"קלאסי", מקובל היה מימים ימימה להביא הסכמים מדיניים בעלי חשיבות לאישור הכנסת, מעבר לאישור הממשלה. כך חיוו דעתם היועצים המשפטיים לממשלה. ועוד נאמר ש"ראוי כי חוזי שלום, להבדיל מהסכמים מדיניים אחרים, יובאו לכנסת בטרם הפכו "מעשה עשוי"" (ראה חוות דעת היועץ המשפטי מ' בן-יאיר, מיום יח' בחשון תשנ"ד23.10.94-, ערב חוזה השלום עם ירדן). נקבע אמנם כי העיתוי המדויק של ההבאה לכנסת ייגזר מנסיבות כל הסכם, ולעתים אף עובר לחתימתו או אישורו, אך הגישה הבסיסית ביקשה הגינות ושקיפות, תוך שאפשר היה להקל בהסדרי
... ביניים וגישה מחמירה יותר נדרשה בהסדר קבע. ראה חוות דעתי מיום י"ג בחשון תשנ"ט (2.11.98) בענין הסכם ויי, המצורפת לכאן.
ו. (1) בינתיים נוספו לספר החוקים שתי הוראות חוק שבהן הוטלו מגבלות חוקיות נוספות על הממשלה.
(2) חוק סדרי השלטון והמשפט (ביטול החלת המשפט, השיפוט והמינהל), תשנ"ט1999-, קובע בסעיף 2 כי "החלטת ממשלה לפיה המשפט, השיפוט והמינהל של מדינת ישראל לא יחולו עוד על שטח טעונה אישור של הכנסת בהחלטה שתקבל ברוב חבריה". סעיפים 3 ו4- לחוק זה קבע גם הליך של משאל עם, אך תוקפו הותנה בחוק יסוד, שיסדיר עריכתו של משאל עם וחוק מוסדר זה לא התקבל כידוע.
(3) חוק יסוד: ירושלים בירת ישראל (תיקון) קובע איסור על העברת סמכויות המתייחסות לירושלים אלא בחוק יסוד שנתקבל ברוב חברי הכנסת (סעיפים 7-6 לחוק).
ז. ברקע ישנה בהיבט ההסכמי-משפטי שאלה נוספת שאין להתעלם ממנה, הקשורה בהערכת הצד השני, קודם כל רצונו ושנית גם יכולתו, לממש הסכם, ומה משמעות הדברים לבטחון ישראל כשהמדובר בצעדים לא הפיכים. אכן, ניסיוננו במערכת המשפטית ביחסים המשפטיים עם הרשות הפלסטינאית הוא של העדר כל רצון של ממש, בעדיפות כלשהי, לקיים מערכת משפטית אמיתית בכלל ויחסים משפטיים אתנו בפרט. קיום הסכמים במגוון תחומים המוכרים לכולנו היה חלקי מאוד, ולפעמים הפרה גמורה. ואולם, החודשים האחרונים הציבו ספק ספיקא בהערכת הרצון והיכולת. אכן, שלום עושים, על פי האמירה הידועה, עם אויבים - אבל אויב שאתה משוכנע שהוא רוצה בשלום. האם נוכל להיות משוכנעים בכך? ובאשר לבטחון ישראל, היש בנמצא כעת שולי בטחון שאינם תלויים ברצון הצד שכנגד, ושניתן לראות בהם יסוד ומשענת? על הממשלה להיות משוכנעת ביכולתה לבוא אל העם ולומר, כי ההסכם נותן בטחון לישראל, שאף דבר זה מחייב זהירות כלפי בנים ובנות, אמהות ואבות.
ח. אני ער לסיכונים שאתה מתאר בממשלה, במקרה שלא יהיה הסכם - סיכונים כלפי המדינות השכנות מצרים וירדן - שכבר עשו שלום, סיכונים כלפי כלל העולם הערבי וכדומה. הדברים מובנים, אף שסיכונים יהיו גם אם יושג הסכם שלא ניתן יהיה לממשו. גם אם "אשרי אדם מפחד תמיד", השאלה היא שכר כנגד הפסד, וזו החלטת מנהיגות.
ט. ישנו נושא הפליטים, שהטלת עלי במהלך ועידת קמפ דיויד לעסוק בו. אני מקוה שהעקרונות שדיברנו בהם שם נותרו על כנם גם במו"מ דהאידנא, קרי, אי הכרה באחריות ישראל (להבדיל מאמפטיה לסבל הזולת), אי קבלת פליטים למעט על בסיס הומניטרי מצומצם מאוד, והסדרי פיצויים בינלאומיים תוך השתתפות ישראל, ולרבות פיצוי על רכוש יהודי ארצות ערב. יהא זה בלתי אפשרי לקלוט אוכלוסיה נוספת מקרב הפליטים, שמעבר למקרים הומניטריים מעטים, שאחרת יתנפצו כוונותינו הטובות אל סלעי מגור, ואין צורך להכביר מלים.
י. ולבסוף, ההצעות שהיו בקמפ-דיויד בענין הר הבית היו פחותות בהרבה, כך נראה, מאלה שאנו מתבקשים להסכים להן עתה. השאלה היא, בכל ההקשרים, חובתנו כלפי דורות העתידים להיות, ובאנלוגיה - מעמד הר סיני ביהדות נתפס כמעמד שבו עמדו רגלי כל דורות ישראל לעתיד לבוא. אני שומע, ושוב, אינני בטוח אם הדברים מדויקים, כי הרעיון הוא שאנו נכיר בריבונות הפלסטינאית על הר הבית, והם יכירו בזיקה ובקשר היהודי לישראל. ספק אם יש סיכוי כהוא זה, נוכח התנהגותם בהקשר הר הבית לאורך השנים, שהסכם שלא לפגוע בארכיאולוגיה יכובד. כשלעצמי סבורני שיש הבדל אדיר בין מצב שבו חלמו והתפללו יהודים להר הבית אך לא היה בידי ישראל, ובין מצב שבו מעבירים אותו משליטה, ולוא גם חלקית מאוד, אך בכל זאת כשמשטרת ישראל היא היושבת מסביבו ועל שעריו, לשליטה ריבונית פלסטינאית: "....ביום שבות זרים חילו ונכרים באו שעריו ועל ירושלים ידו גורל..." (עובדיה א' י"א). ואכן, מסופקני אם יש מקום לצפות לחסד מן הפלסטינאים שיכירו בזיקתנו, ואם יש לכך ערך כלשהו. זאת, מלבד שאלות קשות רבות הקשורות בחלוקת ירושלים, שאלות משפטיות, ובראש וראשונה מהותיות, של תיחום, של סמכויות, ושל בטחון, ועוד. ניסיוננו עם ה"משטרה" הפלסטינאית ושאר הכוחות של הרש"פ אינו מעודד, ולוא לשניה אחת, להכניסם אל הבירה. אף זאת הערה מקצועית- משפטית, הנובעת מן הלקחים.
י"א. אזכיר, כי בשעתו לאחר קמפ-דיויד, הודעת (וכך הנחית אותי לומר בארבע מדינות באירופה), כי מה שדובר בקמפ-דיויד לא יהווה בסיס; אך הדברים הפכו לכאורה, לבסיס שהורחב. התוצאה היא השאלה הקשה של משמעות הסכמות טנטטיביות במו"מ, ונסיוננו הוא, לאורך כל השנים, כי "הסכמה משוחררת לא תוחזר", קרי קשה מאוד לחזור ממה שהובן כויתור במו"מ.
י"ב. הסכמות מחייבות אישור הכנסת על פי שני החוקים שנזכרו, והדעת נותנת בנסיבות הפרלמנטריות הקיימות כי לא ייעשה כן לפני הבחירות אלא בקום ממשלה חדשה. אבל "הריונה" של ישראל בהסכמות, גם אם הן אד-רפרנדום, משמיע צורך בלידה, והשאלה אם יהיה הולד בריא או חלילה פגום תלויה ברופאים-המנהיגים העומדים עליו. לזאת אין בידי להשיב, אך אלה בדיוק השיקולים שיש לשקול, במתח הטבוע שבין השאיפה להשיג שלום עם שכנינו לבין הסכנות החיצוניות והפנימיות, בין סיכון לתקווה".
ב ב ר כ ה,
עידו באום
דובר משרד המשפטים
|
