עקרונות חוק העמותות החדש (1)

המשנה ליועץ המשפטי לממשלה (כלכלי-פיסקאלי), עו"ד אבי ליכט, הפיץ, בימים אלה, ברבים, את עיקרי חוק העמותות המוצע החדש, תוך השוואה בינו לבין חוק העמותות הקיים. עקרונות אלה מופצים מטעמו של המשנה ליועץ המשפטי לממשלה, כדי לקבל היזון חוזר והערות מהציבור הרחב, לעקרונות אלה של החוק החדש המוצע. ברשימה זו - וברשימה נוספת (אולי שתיים נוספות) - נביא בפניכם עקרונותיו של חוק העמותות החדש, כפי שהוא נשקף ומשתקף מעיניה של המחלקה הכלכלית-פיסקאלית במשרד המשפטים, בכלל, ומעיניו של המשנה ליועץ המשפטי לממשלה, האחראי על החקיקה הכלכלית-פיסקאלית, בפרט.

בפתיחת הדברים מציין המשנה ליועץ המשפטי לממשלה, כי צורת ההתאגדות הנפוצה כיום בישראל לתאגיד שלא למטרות רווח היא עמותה לפי חוק העמותות, התש"ם-1980 (להלן - חוק העמותות הקיים). בפנקס העמותות רשומות כיום למעלה מ-30,000 עמותות. על-פי ההערכה, כמחצית מהן פעילות. עוד מציין המשנה ליועץ המשפטי, כי חוק העמותות הקיים אינו נותן מענה לצרכים החדשים של המגזר השלישי. ההתפתחות המואצת בתחום מחייבת מענה חקיקתי שלם ומתאים.

לעניין זה, מודגש במסמך העקרונות של משרד המשפטים, כי צוות פנימי של משרד המשפטים עמל על גיבוש חוק עמותות חדש, כאשר מטרתו של הצוות היא לגבש חוק מודרני שיקבע הסדרים מלאים ומפורטים ביחס לממשל תאגידי של עמותות ולהתנהלותן, יצור אבחנה בין עמותות לפי מאפייניהן, לרבות לעניין מקורות המימון שלהן והיקף פעילותן, ויעגן הסדרי פיקוח ואכיפה המותאמים לסוגים השונים של העמותות לפי מאפייניהן.

צוות זה בחן במהלך עבודתו את הוראות חוק העמותות הקיים וכללי ניהול תקין, וכן את הוראותיו של חוק החברות. בנוסף, נעשתה בדיקה של מודלים מקבילים בעולם המסדירים את פעילותם של תאגידים ללא כוונת רווח, בדגש על המודל הבריטי, המודל האוסטרלי והמודל הניו-זילנדי, כאשר הוא עומד בפני גיבוש ראשוני של הצעה לחוק עמותות חדש, תוך שמבוקש, במסמך זה, להציג בפני הקהל הרחב, מתווה החוק המתגבש ולקבל הערותיו לעקרונות נוסח החוק החדש המוצע.

במסמך העקרונות נכתב, כי לחוק העמותות החדש, יש שלוש מטרות והן:

א. ליצור הסדר מקיף המרכז את עיקר הדינים המסדירים את התנהלותם של תאגידים הפועלים שלא למטרת רווח;

ב. להציע מתווה אסדרה דיפרנציאלי המותאם לסוגים שונים של עמותות על-פי מאפייניהן;

ג. לקבוע את סמכויות הבקרה, הפיקוח והאכיפה של רשם העמותות, בין במסגרת הסמכות לתת אישור ניהול תקין ובין במסגרת סמכויות אחרות. מטרת הפיקוח היא להבטיח את השימוש בנכסי עמותות למטרותיהן, ולהגביר את אמון הציבור במגזר השלישי.

תחילתם של דברים, מצוין, כי במסגרת החוק החדש, מוצע לשמר את מאפייני העיקרים של העמותה, שהינם, כדלהלן:

א. ייסוד העמותה נעשה בידי שני חברים;

ב. מטרות התאגיד אינן מוגבלות למטרות ציבוריות בלבד, כל עוד התאגיד אינו מכוון לחלוקת רווחים ותכליתו העיקרית אינה עשיית רווחים. זאת, בתנאי שהמטרות הן מטרות חוקיות, שאינן שוללות את קיומה של מדינת ישראל או את אופייה הדמוקרטי ושאינן בלתי מוסריות או נוגדות את תקנת הציבור;

ג. איסור חלוקת רווחים לחברים ולמייסדים;

ד. העמותה מורכבת מחברים. החברות של כל חבר היא אישית. החברות אינה מהווה זכות קניינית ואינה ניתנת להעברה או להורשה;

ה. ניהול עצמי - חברי הוועד וחברי ועדת הביקורת מתמנים מקרב החברים בעמותה. ניתן למנות במקום ועדת הביקורת גוף מבקר מקצועי שאינו מקרב החברים.

במסגרת החוק החדש מוצע גם, להבחין בין סוגים שונים של עמותות לפי מאפייניהן. על בסיס הבחנה זו ניתן יהיה להחיל על כל סוג של עמותות הוראות ממשל תאגידי והוראות פיקוח ואכיפה מיוחדות, המותאמות למאפיינים של אותו הסוג. מנסחי החוק החדש, כותבים במסמך העקרונות, כי הבסיס לאבחנה בין סוגי עמותות והמדיניות בבסיס הרגולציה הדיפרנציאלית, הינה "בעיית הנציג" המאפשרת מצבים בהם אדם שולט ומנהל נכסים בעבור אחרים. בהיותן של עמותות גופים הפועלים ללא מטרת רווח וממומנות, ככלל, מכספי ציבור, קיימת בהן בעיית נציג כפולה.

"בעיית הנציג", הנזכרת במסמך העקרונות, נחלקת לשניים:

א. בתאגיד הממומן מכספי תרומות, אין לתורם, בדרך כלל, היכולת או הרצון להקצות את המשאבים הנדרשים לשם פיקוח על השימוש בתרומה. כמו-כן, מאחר שהתאגיד אינו רשאי לחלק רווחים, הרי שבשונה מתאגידים עסקיים, אין בו בעלי מניות שלהם אינטרס כלכלי לפקח על נושאי המשרה בתאגיד.

ב. התאגיד פועל לקידום מטרה ציבורית בעבור ציבור נהנים גדול ולעיתים אף בלתי מסוים. לציבור זה אין מידע באשר לפעילותו של התאגיד לטובתו, ואין לו את הכלים או היכולת להתארגן לשם הבטחת קיום מטרות התאגיד.

על-רקע בעיות נציג מיוחדות אלה, כפי שמגדיר זאת מסמך העקרונות, מתבסס הבסיס העיוני להבחנה המהותית בין סוגי עמותות המוצעת בחוק החדש. בעקבות זאת חולקו הוראות החוק המוצע החדש למספר סוגים:

א. כללי ממשל תאגידי בסיסיים כמו איסור חלוקת רווחים, איסור כהונה מקביל בוועד ובוועדת הביקורת שיחולו על כלל העמותות;

ב. הוראות שתכליתן לטפל בבעיית הנציג של התורמים לעמותה - יחולו רק על עמותות הממומנות מכסף ציבורי;

ג. הוראות שתכליתן לטפל בבעיית הנציג של ציבור הנהנים הבלתי מסוים של העמותה מול ההנהלה, ואשר נועדו להבטיח קידום מטרותיה הציבוריות של העמותה - יחולו רק על עמותות שפועלות לתועלת הציבור ומקדמות מטרות ציבוריות לטובת ציבור בלתי מסוים.

כמו-כן מציע מסמך העקרונות למקד את משאבי הפיקוח והאכיפה של רשם העמותות בעמותות שיש לציבור אינטרס בפעילותן. הפעלת הסמכויות תיעשה בהתאם למהותו של האינטרס הציבורי, ובמידה הנדרשת להגשמת התכלית שבבסיסו וכן מוצע בו, לערוך הבחנה נוספת לפי היקף פעילותה של העמותה. ההבחנה תיעשה הן ביחס להוראות הדין המהותי שיוחלו על העמותה והן ביחס לסמכויות הפיקוח והאכיפה המינהליים שיוחלו לגביה. כך, למשל, על עמותה שהיקף פעילותה נמוך יחולו כללי ממשל תאגידי מקלים יותר, ואילו סמכויות הפיקוח והאכיפה של הרשם יופעלו רק בהתקיים הצדקה מיוחדת.

זהו חלק מההצעות הנכללות במסמך העקרונות החדש של חוק העמותות המוצע, על-ידי המחלקה הכלכלית-פיסקלית, מטעם משרד המשפטים, באמצעות המשנה ליועץ המשפטי, עו"ד אבי ליכט, כאשר ברשימה או ברשימות נוספת, נתייחס להמשכן של הצעות אלה, כאשר נשמח לשמש מעין "גשר" לציבור, לצורך קבלת תגובות בדרך של כתיבת תגוביות שתאפשרנה התייחסות מצד הציבור להצעות אלה, מה-גם שפתוחה בפני כל אחד ואחת, האופציה להגיש הערותיהם והארותיהם, במישרין, למחלקה הכלכלית-פיסקלית, במשרדו של המשנה ליועץ המשפטי לממשלה, עו"ד אבי ליכט, במשרד המשפטים.