החוק מאפשר לרשות המיסים להטיל קנסות מינהליים על מי שאינם עומדים בחובות שונות, ובראשן - חובת הגשת דוח שנתי. מטרתו של ההליך היא ליצור הרתעה ולהגביר את הציות לדיני המס. הן רשות המיסים עצמה, הן מבקר המדינה והן בית המשפט העליון הצהירו יותר מפעם אחת, שיש לעשות שימוש נרחב ומושכל בכלי זה. האמנם זהו המצב?

מטרת מחקר זה היא לבחון את אופן השימוש בחוק. לשם כך, הופק בסיס נתונים שהתקבל מרשות המיסים וכלל את כל אוכלוסיית החברות הפרטיות שפעלו בישראל בשנים 2010-2006, בסך-הכל 135,634 חברות. מצאנו, כי בחמש השנים שנבחנו נרשם שיעור אי-ציות להגשת דוח שנתי במועד של 27% (בכל החברות הפרטיות), לעומת ציות של 73% באותה תקופה.

הדרישה המינהלית של הגשת דוח שנתי במועד מהווה את הבסיס לגביית המס מכלל הנישומים. ללא הדוח, לא ניתן לערוך שומה ואף לא ניתן לבדוק את נכונות הדוחות ושלמותם. את היעילות של כלי האכיפה העונשיים, בחן מחקר זה על-ידי כמות החברות הפרטיות החוזרות לציית לחובה זו לאחר התערבות (הטלת קנס מינהלי או פתיחה של חקירה היכולה להוביל לכתב אישום).


קנס מינהלי רק ב-3.1% מהמקרים


בכל שנות הדיווח/המס שבהן נרשם אי-ציות, רק ב-3.1% מהמקרים הוטל קנס מינהלי על-פי החוק, לעומת 96.9% מהמקרים שבהם לא הוטל קנס מינהלי. בתקופה זו רשות המיסים הגישה יותר כתבי אישום מאשר הטילה קנס מינהלי, וזאת למרות כוונת המחוקק. עוד עולה מן הממצאים, שכנגד רוב מוחלט ומכריע (92%) של החברות שהיו פעילות לאורך שנות המחקר ולא קיימו את הדרישה המינהלית של הגשת דוח במועד, לא ננקטו כלל פעולות עונשיות מסוג כלשהו, על-מנת להגביר את הציות לדיני המס.

בהמשך לכך, מתוך כלל שנות המס/המחקר שבהן נרשם אי-ציות, ב-4.5% (6,026 שנות מס/המחקר), נפתחה חקירה היכולה להוביל להגשת כתב אישום בגין אי-הציות לחובת הגשת דוח שנתי במועד, לעומת 95.5% (126,517 שנות מס/המחקר) שבהן לא נפתחה חקירה היכולה להוביל לכתב אישום.

המסקנה העיקרית העולה מן המחקר היא, כי רשות המיסים לא הפעילה את חוק העבירות המינהליות באופן מיטבי, לא הגבירה עקב כך את רמת הציות של החברות ולא יצרה את ההרתעה ההכרחית בקרב החברות החייבות בהגשת דוח שנתי.


ממשיכים לא לציית


עד ליום הפקת המאגר (25.2.2013) אותרו 22,797 מקרים של אי-ציות לאורך חמש שנות מס/המחקר של חברות פעילות שלא הגישו כלל את הדוח השנתי למרות התקופה הממושכת שעברה מיום אי-הציות. מתוך סך מקרים אלו, רק על 4.4% הוטל קנס מינהלי ורק כלפי 8.1% נפתחה חקירה שיכולה להוביל להגשת כתב אישום.

מתוך החברות הפרטיות שלא צייתו לפחות במשך שתי שנות מס רצופות לדרישה המינהלית של הגשת דוח שנתי במועד (32,979 חברות, 45.7% מתוך כלל החברות שלא צייתו לדרישה מינהלית זו), רק על 468 חברות (1.4% בלבד) הוטל קנס מינהלי על-פי החוק. לעומת זאת, על 98.6% מהחברות שלא צייתו במשך שתי שנות מס, לא הוטל קנס מינהלי.

בהמשך לכך, בחינת שיעור החברות שנפתחה נגדן חקירה העלתה, כי רק נגד 1,569 חברות (4.8% בלבד) נפתחה חקירה, לעומת 95.2% מהחברות שנגדן לא נפתחה חקירה. ניתן לראות, כי רוב מכריע של החברות שלא צייתו לדרישה (93.8%) לא טופלו כלל בשום אמצעי אכיפה עונשי. עוד עולה מנתונים אלו, שהשימוש בהליך הפלילי (חקירה) גבוה פי שלושה מהשימוש בקנס המינהלי. רשות המיסים ממשיכה, למרות קריאת המחוקק ובית המשפט, להשתמש בכלי האכיפה הפלילי השגרתי (חקירה היכולה להוביל לכתב אישום) בהיקף גדול יותר מאשר בקנס המינהלי.

לאחר מכן, בחנו את מידת השימוש בכתב אישום במקרים של אי-ציות עקבי ומתמשך (שלוש שנות מס ומעלה), כאשר מדובר ב-39,164 חברות המהוות 54.3% מתוך כלל החברות. בהמשך, בחנו את שיעור החברות שעליהן הוטל קנס מינהלי על-פי חוק העבירות המינהליות. בחינה זו העלתה, כי רק על 3,167 חברות (8.1% בלבד) הוטל קנס מינהלי. לעומת זאת, על 91.9% מהחברות שלא צייתו במשך שלוש שנות מס, לא הוטל קנס מינהלי. בחינת שיעור החברות שנפתחה נגדן חקירה העלתה, כי צעד זה ננקט כלפי 5,012 חברות (12.8%), לעומת 87.2% שנגדן לא נעשה שימוש בהליך החקירה.

ניתן לראות, כי אומנם כלפי חברות שלא צייתו במשך פרק זמן ארוך יותר (שלוש שנים ומעלה) ננקטו צעדי קנס מינהלי או חקירה בשיעורים גבוהים יותר בהשוואה לחברות שלא צייתו במשך שתי שנות מס בלבד. עם זאת, מרבית החברות שלא צייתו לדרישה לא טופלו בשום אמצעי עונשי. שיעור החברות שנגדן נפתחה חקירה, גבוה כמעט פי 1.5 משיעור החברות שעליהן הוטל קנס מינהלי.


בחרו בתיקים הלא-נכונים


מתוך כלל הנישומים שהוטל עליהם קנס בגין אי-הגשת דוח במועד, 49.4% חזרו לציית, בעוד ש-50.6% לא חזרו לציית. בהמשך לכך, בחנו את שיעור החוזרים לציות בקרב החברות הפרטיות לאחר שימוש בחקירה העלולה להוביל להגשת כתב אישום. מצאנו, כי מתוך כלל הנישומים שנפתחה נגדם חקירה, 58.91% חזרו לציית, בעוד ש-41.9% לא חזרו לציית.


ניתן לראות בהשוואה בין שני אמצעי האכיפה, שהחזרה לציית גבוהה בכ-10% בעקבות שימוש בחקירה. לפיכך, שימוש בחקירה היכולה להוביל לכתב אישום הוא, ככל הנראה, כלי אפקטיבי יותר מאשר קנס מינהלי בהשפעה על ציות לחובת הגשת דוחות מס.

במצב זה ניתן לומר, כי לא זו בלבד ששיעור התיקים שטופלו באמצעי התערבות כלשהו (קנס מינהלי או חקירה) הוא נמוך, אזי גם מתוך תיקים אלו, נבחרו החברות הלא-ראויות לטיפול במישור הפלילי/המינהלי, משום שתוצאותיהן לא הגיעו לכדי רווח ותוחלת מס. ייתכן שבכ-120,000 שנות מס/המחקר של החברות הלא-מצייתות שבהן לא הייתה התערבות כלשהי (קנס מינהלי או חקירה), מסתתרות הכנסות החייבות במס שניתן לגבות. ייתכנו מקרים שבהם האכיפה באמצעות חוק העבירות המינהליות לא תביא בהכרח לגידול בהיקף גביית המס. עם זאת, אנו סבורים שהטמעת עצם הציות לחובת הגשת הדוח, היא מטרה ראויה בפני עצמה.