לחמם את חממי

מאמרנו זה עוסק בסוגיית הפיצוי הדו-שלבי בגין הפקעות המבוצעות הן מכוח הפקודה והן מכוח חוק התכנון והבנייה. אנו מתייחסים לפרשנות הניתנת בשנים האחרונות, הן ע"י הרשויות המפצות והן ע"י הערכאות השיפוטיות, להלכת חממי שניתנה ע"י ביהמ"ש העליון. פרשנות זו כופה את הפיצוי הדו-שלבי על בעל המקרקעין, ופעמים רבות חוטאת לרציונאל העומד להבנתנו מאחורי הלכת חממי ואך מעכבת את הענקת הפיצויים.

לאחרונה, אנו עדים יותר ויותר לכך שהליכי הפיצויים בגין הפקעת מקרקעין מסתבכים ומתעכבים יתר על המידה ושלא לצורך. הסיבה היא עמדת הרשויות ופסיקת בתי המשפט, שהחלו מחייבות את בעלי המקרקעין, במקרים בהם התוכנית קדמה לצו ההפקעה/להודעות על רכישת המקרקעין, לנקוט בהליך פיצוי דו-שלבי לקבלתם, ולפצל לשניים את ההליכים המשפטיים לקבלת הפיצויים המגיעים להם בגין ההפקעה: תביעה לפי סעיף 197 בגין שינוי הייעוד ותביעת הפקעה בגין הייעוד המופקע.

פיצול זה נכפה אף במקרים בהם בעלי המקרקעין (ולעיתים אף הרשויות) מעדיפים דווקא לקבל את מלוא הפיצויים במסגרת הליך אחד הכולל את שני מרכיבי הפיצוי, קרי: במסגרת תביעת ההפקעה, לכשתבוצע ההפקעה בפועל.

ואולם, בפועל, נוכח תקופת ההתיישנות הקצרה הקיימת להגשת תביעה לפי סעיף 197 לחוק (שלוש שנים), הרי שבמקרים רבים, לא זו בלבד שהפיצוי הדו-שלבי גורם בפועל לעיכוב ולסרבול ההליכים לקבלת הפיצויים, תחת קיצורם וייעולם. עקב כך אף מבקשות הרשויות לשלול מבעלי המקרקעין את עיקר הפיצוי, במקרים בהם לא הוגשה תביעת פיצויים לפי סעיף 197 לחוק בתום תקופת ההתיישנות.

כפי שיפורט להלן, אנו בדעה, כי הלכת חממי והפיצוי הדו-שלבי מפורשים בצורה שגויה, ללא התייחסות מספקת להשלכות ולפגיעה הקשה הנגרמת לבעלי המקרקעין, וללא ראיית התמונה בשלמותה. שכן, הלכת הפיצוי הדו-שלבי נועדה אך להקל על בעל הזכויות שמקרקעיו יועדו להפקעה וטרם הופקעו בפועל, ולאפשר לו לבחור בכך מרצונו החופשי, ולא לחייבו בכך ולפגוע בו ובזכויותיו לפיצוי מלא בגין הפקעת המקרקעין ו/או הפגיעה בהם כתוצאה מכך.


מה אומר החוק


נציין, כי על-פי סעיפים 188 ו-189 לחוק התו"ב הליכי הפקעה אומנם מתבצעים בשני שלבים: ראשית, שינוי ייעוד המקרקעין לייעוד ציבורי במסגרת תוכנית; ושנית, שלב ההפקעה בפועל, הכולל את רכישת הקרקע שייעודם שונה ותפיסת החזקה בהם.
אולם, בצד הוראות אלה לא קבע המחוקק, כי במקרה של הפקעת מקרקעין הפיצוי ינתן בהליך דו-שלבי.

ההפך הוא הנכון. בסעיף 197 (א) לחוק התו"ב נקבע: "נפגעו ע"י תוכנית, שלא בדרך הפקעה, מקרקעין הנמצאים בתחום התוכנית או גובלים עימו, מי שביום תחילתה של התוכנית היה בעל המקרקעין או בעל זכות בהם, זכאי לפיצויים מהוועדה המקומית, בכפוף לאמור בסעיף 200".

כלומר, מלשון סעיף 197 לחוק עולה, בבירור, כי הוא נועד במקור לפצות בעיקר בגין פגיעה עקיפה במקרקעין או פגיעה ישירה של הפחתת זכויות לדוגמה, ולא משתמע בצורה ישירה במקרים בגין פגיעה ישירה במקרקעין היא נטילתם בדרך של הפקעה. להבנתנו במקרה זה, ברירת המחדל היא שבעל הזכויות זכאי לקבל פיצוי בגין שני שלבי ההפקעה, לאחר הפקעת המקרקעין בפועל, קרי: בהליך פיצוי חד-שלבי.

אלא מאי? במקרים רבים חלפו שנים רבות בין השלב הראשון של ההפקעה (שינוי ייעוד המקרקעין וייעודם להפקעה על-פי התוכנית), לבין שלב ההפקעה בפועל ותפיסת החזקה במקרקעין, המתבצע לרוב שנים רבות לאחר מכן. בכל תקופת הביניים בעל הזכויות נותר, למעשה, ללא כל אפשרות אמיתית להשתמש במקרקעין שייעודם שונה או למוכרם במחיר מלא, וללא אפשרות לחייב/לכפות על הוועדה המקומית לרכוש את המקרקעין ולתפוס בהם חזקה, בתמורה לקבלת פיצוי בעדם.


הלכת חממי


על כן, על-מנת לתת פתרון לבעלי המקרקעין ולהקל עליהם, באותם מקרים בהם חלפו שנים רבות בין שני שלבי ההפקעה, ניתנה ע"י ביהמ"ש העליון פרשנות מקלה וליברלית בהלכת חממי (ע"א 474/83 הו"מ לתו"ב ראשל"צ נ' עזרא חממי) בו נקבעה הלכת הפיצוי הדו-שלבי.

השופט אברהם חלימה קבע: "על-פי עקרונות משפטיים כלליים, כאשר שוללים את בעלותו של אזרח ברכושו וכאשר פירושו של החוק מוטל בספק, הנטייה היא להעדיף את הפירוש התואם את אותו עיקרון כללי המגלם זכות יסוד של אזרח בעל קניין במקרקעין... מובנו של דבר לענייננו: רשאים היו המשיבים לזכות בפיצויים בשני מישורים: האחד - לפי סעיף 197(א), והאחר - בגין ההפקעה העתידה לכשתקום... מצב זה מאפשר, לדעתי, לנפגע לתבוע זכויותיו על-פי סעיף 197(א) הנזכר בנפרד מהמגיע לו על-פי פקודת הקרקעות (רכישה לצורכי הצבור)".

בהמשך הוסיף הנשיא מאיר שמגר: "שינוי ייעוד מכוח תוכנית, הפוגע בשוויים של מקרקעין, עשוי לזכות את הבעלים בפיצוי דו-שלבי, הפעם האחת בשל שינוי הייעוד והפעם השנייה בשל ההפקעה... אם הרשות המקומית מבקשת למנוע את כפל הטיפול בנושא הפיצויים, היא יכולה לבצע את ההפקעה מיד עם תחילתה של התוכנית ובמקביל לכניסתה לתוקף.

"מששונה הייעוד בלבד, ועניין ההפקעה הוזכר כדבר שיתבצע במועד כלשהו בעתיד, אין באזכור של ההפקעה העתידה כדי לשלול את הזכות לפיצוי על אתר בשל שינוי הייעוד. כאמור, עומדת בעינה גם הזכות הפוטנציאלית לפיצוי בשל ההפקעה העתידה לבוא.

"הנזק הנגרם על-ידי שינוי הייעוד הוא כאמור מיידי, ואין הבעלים חייב לחכות עד שתבוא הרשות ותבצע את ההפקעה ותפצהו כביכול על הכל, ומה גם שהמחוקק לא קבע, משום מה, גבול זמן למימושה של כוונת הפקעה המוזכרת בתוכנית".


הלכת בנזר


לא למותר לציין, על-מנת להבין את רוח הדברים שקבע בית המשפט, כי עוד קודם ובסמוך להלכת חממי נקבעו דברים דומים בבג"ץ 682/82 (עזבון המנוח לאון בזנר נ' הוועדה המקומית לתכנון ובנייה ראשון לציון), בו שונה ייעודם של מקרקעין ממגורים לשטח ציבורי פתוח ויועדו להפקעה. שם קבע השופט שמגר במפורש, כי בכל מקרה, "המרובה כולל את המעט", וכי תביעת ההפקעה כוללת בחובה גם את מרכיב הפיצוי בגין שינוי הייעוד:

"אם תבחר הוועדה המקומית באופן מיידי בדרך ההפקעה המלאה של המקרקעין לא יהיה בכל כדי לנגוד הוראותיו של הצו, כי המרובה מכיל את המועד, היינו: הפקעה מלאה תלווה כמובן בתשלום פיצויים מלאים עבור הקרקע, ולא רק בפיצוי עבור שינוי היעוד. אולם הכל מותנה בכך שכל אחת מן החלופות תבוצע באופן מיידי, כדי לא להמשיך ולפגוע בעותרים".

כלומר, באותה תקופה היה ברור לכל, כי הנקיטה בהליך פיצוי דו-שלבי שאפשר בית המשפט איננה מחייבת את בעל המקרקעין, אלא המדובר בזכות שניתנה לו לבחור במסלול של פיצוי דו-שלבי, והוא זה הרשאי לבחור אם לנקוט בו ואם לאו, במטרה למזער את נזקיו ואת הפגיעה בו. בכל מקרה, היה והוא לא יממש את זכותו לפצל את ההליכים, יוכל הבעלים לקבל את מלוא סעדו במסגרת תביעת ההפקעה, שממילא תכלול את שני רכיבי הפיצוי - פיצוי בגין שינוי הייעוד ופיצוי בגין ההפקעה ונטילת הקרקע בייעודה החדש.


המטרה: להקל


בהתאם לכך, גם בפסיקת בתי המשפט המחוזיים שניתנו לאחר הלכת חממי והלכת בזנר נקבע, כי הליך הפיצוי הדו-שלבי ופיצול ההליכים נועד אך להקל על בעל המקרקעין, ככל שהוא בוחר בכך, ולא הייתה כל כוונה לחייב את בעלי המקרקעין לפצל את ההליכים, במקרים שהוא לא בוחר בכך. בוודאי שלא הייתה כוונה לפגוע בבעלי המקרקעין ולשלול מהם לחלוטין את הפיצוי בגין השלב הראשון של ההפקעה (שינוי הייעוד), ככל שלא הגישו תביעת פיצויים לפי סעיף 197 לחוק.

הדברים האמורים לעיל נקבעו בפסה"ד שניתן בה"פ 859/85 (אירנה הורנשטיין ואח' נ' הוועדה המקומית לתו"ב ראשון לציון), בנוגע לאותה מסכת עובדתית שנדונה בהלכת בזנר. השופטת הדסה בן-עתו קבעה, כי על-פי הלכת חממי הזכות והבחירה לנקוט בהליך הדו-שלבי, תחת הליך אחד, הן של בעל המקרקעין, ולא של הרשויות, המנסות לאבחן את הלכת חממי ולפרשה בדרכים שונות שהן ממציאות מדי פעם, שאינן סבירות ושמאלצות את האזרח לנקוט בהליכים יקרים וממושכים.

בדומה לכך, גם בעניין ה"פ 1639/94 (תורקיאן אפלטון נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבניה הרצליה), קבע הנשיא אורי גורן:
"הפיצול נועד להתגבר על מכשול, ולאפשר לבעל הקרקע פיצוי מלא... סבורני שיש לאבחן את הלכת זקס, ולאפשר לבעל המקרקעין לוותר על פיצול הפיצוי. ויודגש: מדובר בוויתור מצידו של בעל המקרקעין, שכן, כרגיל, כאשר נתבעים שני סוגי הפיצויים, דווקא הרשות היא הנפגעת מכך, כפי שהוסבר לעיל.

"קבלת עמדת המשיבה כאן תפגע במבקשים, שהרי חלפה תקופת השנה מיום שפורסמה התוכנית. כלומר, אם תתקבל הטענה, תיחסם דרכם של המבקשים לתבוע את פגיעת התוכנית בהם, והם ייוותרו עם תביעה לפיצויי ההפקעה, כאשר אלה נקבעים לפי השווי לאחר פרסום דבר ההפקעה. תוצאה זו אינה ראויה, דווקא לאור ההגיון העומד ביסוד הלכת זקס.

"משום כך, ומשום מהות התשלום בו מדובר - פיצוי בגין פגיעה קשה בזכות הקנין - מן ראוי שהברירה בין מסלולי הפיצוי תישאר בידי בעל המקרקעין: ירצה, יפנה לפיצוי המפוצל, ירצה, יפנה לפיצויי הפקעה בלבד, אלא שאז יש לחשב את הפיצוי לפי השווי המקורי של המקרקעין, לפני שינוי ייעודם. מובן וברור, שאין בעל המקרקעין יכול ליהנות מכפל פיצוי, ולפיכך הוא מוגבל לאחד המסלולים בלבד".


מה קורה בשטח


על-פי האמור לעיל, הלכת חממי והלכת בזנר נועדו להקל על בעלי הזכויות, ולאפשר להם לבחור את אופן הפיצוי המועדף עליהם מבין שתי אופציות חלופיות, לפי בחירתם. למרות זאת, עם השנים הרשויות ובתי המשפט העניקו פרשנות שונה ומחמירה להלכת חממי, תוך שהתעלמו מהלכת בזנר, וכן מהרציונאל ומהקביעות שעמדו מאחורי שתי הלכות אלה. זאת, גם במקרים בהם מדובר באותו גוף מפצה ובמועדים סמוכים בין שני שלבי ההפקעה, בהם בוודאי מתייתר הצורך בפיצול הפיצוי ובנקיטת שני הליכים משפטיים נפרדים ומקבילים לקבלת מלוא הפיצויים בגין אותה תוכנית.

למעשה, תחת מתן אפשרות בחירה לבעלי הזכויות, התהוותה גישה נוקשה לפיה הרשויות ובתי המשפט החלו מחייבים בעלי זכויות בכל מקרה לנקוט בהליך דו-שלבי לקבלת פיצויי הפקעה, וגם במקרים בהם מדובר בפגיעה ישירה (שינוי ייעוד) המהווה שלב ראשון לפני הפקעת המקרקעין.

כתוצאה מכך, באותם מקרים בהם בעלי הזכויות בוחרים שלא לנקוט בהליך דו-שלבי, אלא להמתין לקבלת הפיצויים בשלב ההפקעה - נטען ונקבע לגביהם, כי בתום שלוש שנים (תקופת ההתיישנות להגשת תביעה לפי סעיף 197 לחוק) התיישנו זכויותיהם לקבלת הפיצוי בגין השלב הראשון של ההפקעה - הוא שלב שינוי הייעוד, המהווה לרוב את המרכיב העיקרי של הפיצוי, שנשלל מהם עקב כך.

אנו סבורים שהגישה המחמירה המיושמת כיום ללא כל אבחנה בין מקרה למקרה סותרת את הלכת חממי, והיא שגויה ואיננה מוצדקת, הואיל ויש בה כדי לשלול מבעלי הזכויות את זכותם היסודית לפיצויים מלאים בגין הפקעת מקרקעיהם, באופן בלתי סביר ומידתי, בניגוד גמור לעקרונות הלכת חממי. זאת בייחוד מקום שגישה מחמירה זו נובעת, למעשה, מפרשנות מוטעית של הרשויות להלכת חממי, במטרה לשלול פיצויים מהאזרח, ואיננה מעוגנת כלל בחוק.

לכך יש להוסיף, כי נוכח השינויים המוצעים ברפורמה לחוק, נראה כי ממילא ייעלמו בעתיד כל היתרונות שהיו קיימים בהליך הפיצוי הדו-שלבי, וזאת בין היתר בשל התאמת שיעור הריבית בהליכי הפקעה לריבית בהליך תביעה לפיצויים לפי סעיף 197; מתן אפשרות לחייב את הרשות המפקיעה להפקיע את המקרקעין; קביעת מועדים לביצוע המטרה הציבורית שלשמה הופקעו המקרקעין וכיו"ב.

על כן אנו סבורים, כי מן הראוי שהרפורמה המוצעת תתייחס גם לעניין זה ותבהיר כי הפיצוי הדו-שלבי, ככל שיש עוד מקום לנקוט בו, הינו מסלול חלופי שנתון לבחירת בעל הזכויות, כאשר ברירת המחדל הייתה ונותרה - מסלול פיצוי בהליך אחד - הוא הליך ההפקעה.