היררכיה בביהמ"ש ובוועדות

בפרשת יתרו, שמות י"ח פסוק כ"ו נאמר: "ושפטו את העם בכל עת. את הדבר הקשה יביאון אל משה, וכל הדבר הקטון ישפטו הם".

מדובר ביישומה של עצת יתרו למשה, על-מנת לייעל את המערכת המשפטית באותם זמנים. העיקרון ברור - דרוש ליצור הירארכיה בסמכויות בתי המשפט לסוגיהם, כשבראש הפירמידה השיפוטית עמד אז משה רבנו ובימינו אלה - עומד בראשה בית המשפט העליון.

בנושאי תכנון ובנייה הדיון הוא מעין שיפוטי, שכן עיקר הסמכויות של הוועדות לתכנון ולבניה הן מקצועיות כשהפן המקצועי משולב עם הפן המשפטי.

הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה מחליטה החלטות תכנוניות. מעליה ניצבת הוועדה המחוזית לתכנון ולבנייה, ויש גם מסלול של הגשת עררים ודיון בהם - יש דרך להגיש ערר לוועדת ערר מחוזית, הדנה בעררים על החלטות הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה.

ההירארכיה בין הוועדות למיניהן קיימת והיא ברורה; מעמדו של כל גוף שיפוטי (או מעין שיפוטי) קבוע בדין.

האמנם ההירארכיה ברורה גם לחברי הוועדות לתכנון ולבנייה בבואם לדון בתוכניות, או לשופט של בבית המשפט היותר נמוך, כלומר, גם לאלה שמצפים מהם לקבל את ההכרעות של מי שמעליהם?

מסתבר שלא תמיד כך הוא הדבר, ולהלן ציטוט מערר 102/05 סוהיל עבאס נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה גליל מרכזי, החלטת וועדת ערר מחוזית - מחוז הצפון, ע"י יו"ר וועדה הערר עו"ד דרור לביא-אפרת מיום 31 למאי 2005:

(ההחלטה פורסמה במאגרי נבו).

"במהלך הערר שאלנו את הצדדים האם העובדות הבסיסיות הנוגעות לבנייה השתנו מאז הערר הקודם, ונעניינו בשלילה. אנו סבורים כי די היה בכך, בכדי לקבל את הערר. המדובר בהחלטה תקפה שניתנה על-ידי וועדת ערר, וככזו, היא מחייבת את הוועדה המקומית. היא אינה יכולה לסטות מהחלטות וועדת הערר, ללא שינוי נסיבות.

כבר פסקנו, בערר 183/04 פרטנר תקשורת בע"מ נ' וועדה מקומית לתכנון ולבנייה נצרת כדלקמן:

"עם כל הכבוד לוועדה המקומית, נימוקי וועדת הערר אינם צריכים להיות מקובלים עליה. זוהי ערכאה בה מתקיים ערר על החלטות המשיבה. ובין אם הדרך נראה לה ובין אם לאו, עליה לקיימן.

הוראות חוק התכנון והבנייה קובעות מדרג סמכויות בין הוועדות השונות, ועל כל הוועדות לפעול בהתאם להירארכיה זו. כך, נקבע כי הוראות תוכנית מתאר ארצית גוברות על הוראות המופיעות בתוכניות מתאר מחוזיות ותוכניות מקומיות ומפורטות. המשיבה אינה יכולה להחליט, לשם הדוגמה, כי הוראות המופיעות בתוכנית מתאר ארצית (כדוגמה התמ"א דידן), אינן מקובלות עליה, ואין היא יכולה להחליט מתי החלטות וועדת ערר מקובלות עליה ומתי לא. תפיסה אנרכיסטית שכזו, על-ידי גוף סטטוטורי, אינה יכולה להיות מקובלת, בשום מערכת שלטונית חפצת חיים. כך נפסק בעניין החובה לשמור על ההירארכיה בבתי המשפט [עניין ממנו ניתן ללמוד גם לענייננו, מכוח היקש מחוק בתי המשפט לחוק התכנון והבנייה] ברע"א 7152/94, פנינה שידלוב נ' אברהם קיהן פ"ד מ"ט (5) 309, 312:

"לא ברור לנו על יסוד מה נטל בית המשפט המחוזי חרות לעצמו לסטות מקביעה שנעשתה על-ידי ערכאה גבוהה ממנו, אפילו אין היא מקובלת עליו. המבנה הנורמטיבי של מערכת המשפט בישראל מחייב קיום הירארכיה שעל פיה כפוף כל בית משפט להחלטות בית משפט הגבוה ממנו, והיה על בית המשפט המחוזי לנהוג כפי שהורו לו ולדון בערעור שהוגש לו לגופו של עניין".

לפיכך, אם החלטת ועדה זו לא הייתה מקובלת על המשיבה, הייתה יכולה היא למצוא את הדרך לתקוף אותה. אולם התעלמות מהחלטה של ערכאה גבוהה יותר, אינה אלא ביזוי הדין, ואין מקום כלל לקבל נימוק שכזה מטעם המשיבה, לדחיית בקשה להיתר".

"דברים אלו יפים גם לענייננו".

המקרה המובא לעיל אינו נדיר, אלא כמעט עניין שבשגרה.
לפיכך, חשובים התקדימים המלמדים וקובעים הלכה - הן בבתי המשפט והן בוועדות לתכנון ולבנייה.

להלן תיאור אירוע נוסף בו הוועדה המקומית לתכנון ולבניה יקנעם עילית ניסתה במכוון וביודעין להמרות פי החלטת וועדה ערר מחוזית - והניסיון סוכל:

בתיק מספר 168/13 נקבע דיון בסכסוך בין עוואד אברהם (העורר) לבין הוועדה המקומית ושמעון אזולאי, ליום 17 לספטמבר 2013. נושא הסכסוך הייתה בניה מבוקשת על ישי המשיב אזולאי של הוספת קומה הפוגעת לטענת העורר בזכויותיו של העורר, דבר שלאחר זמן התקבל באופן חלקי והסכסוך בין השכנים טרם הסתיים שכן הנזקים של העורר טרם התגבשו (הבניה טרם נסתיימה). על-אף המצב כמתואר, ובטרם ישיבת וועדת ערר, הוועדה המקומית הודיעה לעורר כי היא לא תמתין למועד הדיון, ותוציא היתר בנייה לאלתר. במצב זה נאלץ העורר לפנות אל וועדת ערר כדי שזו תפעיל סמכותה ותורה לוועדה המקומית להמתין עד לאחר שמיעת הערר והחלטה בו. להלן ההחלטה שניתנה בכתב יד על גבי הבקשה:

החלטה

לפי סעיף 152 (ב) לחוק התכנון והבניה תשכ"ה - 1965, אסור לוועדה המקומית להוציא היתר בנייה, לאחר שהוגש ערר. על כן, עליה להימנע מלעשות כן. 30.7.2013"

יו"ר ועדת ערר מחוזית - דרור לביא-אפרת.

האיסור משתמע מכמה הוראות חוק, ולהלן תקנה 19 לתקנות התכנון והבניה (סדרי הדין בוועדות ערר) תשנ"ו - 1996:

"איסור פעולות עד מתן החלטה בערר

19. ועדה מקומית לא תפרסם הודעה בדבר אישור תוכנית, ולא תיתן היתר בהתאם לתשריט חלוקה שאישרה, לפני תום המועד להגשת ערר לוועדת הערר על אישורה של התוכנית או אישורו של התשריט, ואם הוגש ערר - לפני מתן החלטת ועדת הערר".

עינינו הרואות כי גם כאשר קבוע בחוק ובתקנות כי יש להתחשב ולקבל את החלטת הוועדה היותר גבוהה בסולם ההירארכיה, הוועדה היותר נמוכה "מתמרדת" ומנסה דרכים להפר את כפיפותה לוועדה הגבוהה. יש להבין זאת היטב לאור העובדה כי בדרך כלל האזרח לא מגיש ערר וסומך על הוועדה המקומית כי היא יודעת את הדין החל ופועלת על פיו, וכי החלטותיה שקולות ומתחשבות בכלל הנסיבות. האזרח לא אמור להשקיע כספים ומשאבי נפש כדי לקבל את מה שמגיע לו בלעדי השקעות שספק אם יוכל להשיבן אליו. (עוואד אברהם מיוצג בתיק זה ע"י עו"ד טל רבינוביץ').

כאשר בית משפט מחוזי קובע הלכה, הרי טרם נקבעה הלכה פסוקה, אלא הנחייה בלבד, ועולה השאלה הלגיטימית - מה כוחה של ההנחייה והאם היא מחייבת את בית משפט קמא?

בית משפט השלום, בקביעתו בפסק דינו בניגוד להנחיית בית המשפט המחוזי, אמור לנמק מדוע יש לסטות מקביעותיו של בית המשפט המחוזי באותו מקרה, ואין זה ראוי כי יפטור את המחלוקת בטענה כי בית המשפט המחוזי הוא "רק מנחה".

האזרח, בבואו לקבל שירותי רישוי מהוועדה המקומית לתכנון ולבנייה או סעד מבית המשפט, ועבור שירותים אלו הוא משלם אגרה לבית המשפט ואגרת רישוי לוועדות לתכנון ולבניה, מצפה כי ההירארכיה תישמר, ואף בונה על כך את טענותיו.

כבמקרה המצוטט לעיל, החלטת מנומקת של ועדת ערר אמורה להנחות כל מקרה מקביל אחר, אם לא לחייב כל מקרה זהה אחר, ולבטח לחייב את הוועדה התחתונה שלגביה ניתנה ההחלטה הספציפית. (ועדות מקומיות אחרות אמורות לקבל את מה שהוכרע בהחלטת ערר מחוזית בערר שלא נוגע להן ספציפית וככל שאינן מקבלות זאת - מצפים מהן כי ינמקו את החלטותיהן, תוך הבהרה מדוע אינן מקבלות את ההחלטה של וועדת ערר מחוזית בה מדובר).

ראה גם רע"א 7152/94 פנינה שידלוב נ' אברהם קיהן ויונתן שידלוב, בית המשפט העליון, שופטים: המשנה לנשיא שלמה לוין, יעקב טירקל ודורית ביניש, פורסם בפ"ד ובנבו, להלן ציטוט:

"נראה לנו שדין הערעור להתקבל על-מנת שהעניין יידון מחדש לגופו בבית המשפט המחוזי. אם צדקתי בהחלטתי מיום 23.3.93, ואם לאו (ולעניין זה עוד אדרש להלן), לא ברור לנו על יסוד מה נטל בית המשפט המחוזי חרות לעצמו לסטות מקביעה שנעשתה על-ידי ערכאה גבוהה מנו, אפילו אין היא מקובלת עליו. המבנה הנורמאטיבי של מערכת בתי המשפט בישראל מחייב קיום הירארכיה שעל פיה כפוף כל בית משפט להחלטות בית משפט הגבוה ממנו, והיה על בית המשפט המחוזי לנהוג כפי שהורו לו ולדון בערעור שהוגש לו לגופו של עניין".

לאור פסק הדין עולות שאלות נוקבות:

מה היה הדין, לו לא הוגשה בקשת רשות הערעור לבית המשפט העליון?

מה היה פסק הדין הסופי, לו למערערת לא היה נותר עוד כוח (או כסף) להמשיך במאבקן להגעה אל הצדק?

יש גם ייעוץ מקובל בקרב עורכי הדין המושתת על שפע של ניסיון, ולא משולל יסוד, לפיו ערעורים מוצדקים רבים לא נדונים כלל בערכאת הערעור.

לעתים קרובות כלולה בהחלטת בית הדין שבערעור אמירה ברורה המעידה כי בית המשפט החליט שלא לדון בערעור לגופו, מטעמים שונים, ואף תוך הבעת טרוניה על שהערעור הגיע לפתחו והטרידו שלא לצורך.