1. (א) סעיף 315(1) לחוק הביטוח הלאומי [נוסח משולב], התשנ"ה-1995 (להלן - חוק הביטוח הלאומי), קובע כדלקמן:
"שילם המוסד [לביטוח לאומי], בטעות או שלא כדין, גמלת כסף או תשלום אחר לפי חוק זה או לפי כל דין אחר, יחולו הוראות אלה:
המוסד רשאי לנכות את הסכומים ששילם כאמור מכל תשלום שיגיע ממנו, בין בבת אחת ובין בשיעורים, כפי שייראה למוסד, בהתחשב במצבו של מקבל התשלום ובנסיבות הענין;
המוסד רשאי לתבוע החזרת כל סכום ששילם, בטעות או שלא כדין, אם מקבל התשלום נהג בקבלת התשלום שלא בתום לב".
(ב) בתדריך מינהל הגימלאות של המוסד לביטוח לאומי (להלן - המוסד) נקבעו הוראות בדבר יישום סמכותו של המוסד לפי סעיף 315 לחוק הביטוח הלאומי לגבות חוב בשל תשלום יתר של גימלאות (להלן - הוראות מינהל הגימלאות). בהוראות אלה נקבע, שחוב שנוצר בשל מעשה או מחדל של המוסד יבוטל או יופחת, בהתאם להכנסת משפחת החייב בעת קבלת ההחלטה על ביטול החוב, כמפורט להלן: אם הכנסת משפחת החייב אינה עולה על 50% מהשכר הממוצע במשק ליחיד או 75% מהשכר הממוצע במשק לזוג, יבוטל החוב במלואו; אם הכנסת משפחת החייב גדולה מהשיעור האמור אולם קטנה מפעמיים השכר הממוצע במשק, יבוטל החוב בחלקו; ואם הכנסת החייב גדולה מפעמיים השכר הממוצע במשק, לא יבוטל החוב כלל אף אם נגרם באשמתו הבלעדית של המוסד.
(ג) לנציבות תלונות הציבור (להלן - הנציבות) הוגשו במשך השנים מספר ניכר של תלונות שבהן קבלו המתלוננים על שהמוסד ניכה מגימלאות המגיעות להם חובות שנוצרו בשל תשלומי יתר ששילם להם המוסד בטעות, בלי שהם תרמו לטעות או ידעו עליה.
בעקבות בירור תלונות אלה קבע נציב תלונות הציבור, שזכות המוסד לגבות חוב לפי סעיף 315(1) לחוק הביטוח הלאומי אינה בלתי מוגבלת, וכי על המוסד להפעיל את שיקול דעתו על פי אמות המידה שנקבעו בפסיקה בעניין השבת תשלומי יתר . עוד קבע הנציב, כי בעניין זה חל העיקרון הכללי שבא לידי ביטוי בסעיף 2 לחוק עשיית עושר ולא במשפט, התשל"ט-1979 (להלן - חוק עשיית עושר), ולפיו יש מקום לפטור מהשבה - באופן מלא או חלקי - כאשר יש נסיבות העושות את ההשבה בלתי צודקת.
הנציב קבע, כי לפי הפרשנות המקובלת לסעיף 2 לחוק עשיית עושר בכלל, ולסעיף 315(1) לחוק הביטוח הלאומי בפרט, אין לדרוש החזר תשלום יתר ששולם באשמת הגוף המשלם, בהתקיים נסיבות אלה:
(1) החייב לא תרם במאומה לכך ששולם לו תשלום היתר, ולא ידע שמשולם לו תשלום יתר או מה היו הנסיבות שגרמו לכך.
(2) החייב שינה את מצבו לרעה בעקבות קבלת התשלום. שינוי מצב לרעה יכול שיתבטא גם בהצטברות החוב ללא ידיעתו.
(3) עבר זמן רב מהיווצרות הנסיבות שבעטיין שולם תשלום היתר ועד גילוין.
2. גם בשנת 2004 בוררו בנציבות תלונות על המוסד הנוגעות ליישומם של סעיף 315 לחוק הביטוח הלאומי ושל הוראות מינהל הגימלאות. להלן תיאורן של שתיים מתלונות אלה:
תלונה א' - דרישה להחזר קיצבת ניידות ששולמה בטעות
1. המתלונן, אב לילדה נכה (להלן - הבת) המתגוררת במוסד לילדים נכים (להלן - המעון), הגיש תלונה לנציבות בנובמבר 2003 ולפיה ביטל המוסד למפרע בשנת 2002 את זכאותה של הבת לקיצבת ניידות וקיזז סכומים ניכרים ששולמו בגין כך בעבר מתשלומים המגיעים לו בעבור קיצבת ילדים.
2. (א) על-פי סעיף 15(ג) להסכם בדבר גימלת ניידות שנחתם בין ממשלת ישראל ובין המוסד (להלן - הסכם הניידות), ילד נכה ששוהה במוסד לנכים זכאי לקיצבת ניידות אך ורק אם הוא יוצא בכלי רכב לפחות שש פעמים בחודש מחצרי המוסד שהוא שוהה בו.
(ב) על-פי תקנה 4(א)(2) לתקנות הביטוח הלאומי (דמי מחיה, עזרה ללימודים וסידורים לילד נכה), התשנ"ח-1998, ככלל, ילד נכה השוהה במוסד לנכים אינו זכאי לגימלת ילד נכה.
3. בירור הנציבות העלה כדלקמן:
(א) (1) במשך שנים מספר שילם המוסד למתלונן קיצבת ניידות וגימלת ילד נכה עבור הבת. באוגוסט 2000 מסר המתלונן באשנב קבלת קהל של המוסד בעיר מגוריו אישור שהבת החלה להתגורר במעון. האישור נשלח למחלקת נכות במוסד, והמחלקה הורתה לבטל את זכאותה של הבת לגימלת ילד נכה, משום שהיא מתגוררת במעון. ואולם האישור לא נמסר למחלקת הניידות, ולכן המשיך המתלונן לקבל קיצבת ניידות עבור הבת, מספטמבר 2000 עד נובמבר 2002, בלי שהמוסד בדק אם עקב שהייתה של הבת במעון אין היא זכאית עוד לקיצבה.
(2) בפרק הזמן שבו שולמה הקיצבה בטעות התריעה המערכת הממוחשבת של מחלקת הניידות במוסד על בעיה בקיצבת הניידות ששולמה עבור הבת, אולם העובדת שטיפלה בתיק לא הבינה את סיבת ההתרעה והמוסד הוסיף לשלם את הקיצבה.
(3) תשלום היתר התגלה רק בנובמבר 2002, לאחר שהמערכת הממוחשבת של מחלקת הניידות הוסבה למערכת חדשה, וזו לא אפשרה את תשלום קיצבת הניידות למי שאינו זכאי לגימלת ילד נכה. בבדיקה שעשתה מחלקת הניידות התברר, שהילדה שוהה במעון ואינה עומדת בתנאים המזכים בקיצבת ניידות.
(ב) (1) ערכו הנומינלי של החוב שהצטבר עקב תשלום היתר של קיצבת הניידות הסתכם ב-43,602 ש"ח. הוועדה לביטול חובות בהנהלת המוסד (להלן - הוועדה) דנה בחוב והחליטה ב-31.7.03 לבטל רק 75% ממנו בנימוק ש"הזוג אמנם הודיע למוסד על הכנסת הילדה למוסד, אך מצד שני המשיך לקבל את קיצבת הניידות ולא הלין על כך. אי לכך עקב מצב כלכלי אושרה מחיקת 75% מיתרת החוב".
(2) הנציבות פנתה ליו"ר הוועדה וביקשה ממנה הבהרות נוספות בעניין החלטת הוועדה. יו"ר הוועדה חזרה על הטענה, שהיה על המתלונן להודיע למוסד שהוא ממשיך לקבל קיצבת ניידות שלא כדין; וכמו כן טענה, שהוועדה פעלה בעניינו של המתלונן על-פי הוראות מינהל הגימלאות.
(ג) (1) סכום החוב הכולל של המתלונן (הקרן בתוספת הפרשי הצמדה) היה כ-45,000 ש"ח, וסכום החוב שבוטל - 27,000 ש"ח. את יתרת החוב גבה המוסד על-ידי קיזוז מקיצבת הילדים שהגיעה למתלונן עבור ילדיו ומיתרות זכות שהיו לו בדמי הביטוח שלו.
(2) כאמור, בהוראות מינהל הגימלאות נקבע, שחוב שנוצר בשל מעשה או מחדל של המוסד יבוטל במלואו אם הכנסת החייב אינה עולה על 50% מהשכר הממוצע במשק ליחיד ו-75% מהשכר הממוצע לזוג. הכנסת המתלונן, על-פי מבחן ההכנסות שנעשה לו קודם שתיקו הועבר להחלטת הוועדה לביטול חובות, הייתה 38% מהשכר הממוצע במשק; ולפיכך, לפי הוראות מינהל הגימלאות, אם נוצר חובו של המתלונן באשמת המוסד היה מקום לבטלו במלואו.
4. נציב תלונות הציבור קבע שהתלונה מוצדקת.
(א) הטעות שגרמה לתשלום היתר של קיצבת הניידות ולהיווצרות החוב נגרמה באשמתו הבלעדית של המוסד. המתלונן דיווח בזמן שהבת עברה להתגורר במעון, ועקב כך גם בוטלה זכאותה לגימלת ילד נכה.
(ב) אין לקבל את עמדתה של הוועדה, שהמתלונן תרם לטעות בכך שלא דיווח למוסד שהוא ממשיך לקבל קיצבת ניידות. המתלונן לא היה אמור לדעת, שמאחר שהבת אינה יוצאת משערי המעון לפחות שש פעמים בחודש (כפי שמחייב הסכם הניידות), היא אינה זכאית לקיצבת ניידות. חובת ההוכחה שהמתלונן ידע על הטעות בתשלום הקיצבה מוטלת על המוסד, ומאחר שהמוסד לא הוכיח זאת, לא ניתן לייחס למתלונן תרומה לטעות.
(ג) המתלונן היה רשאי להניח שהמוסד עשה את הבדיקות הנדרשות לקביעת זכאותה של הבת לקיצבת ניידות, וכי הוא מקבל את הקיצבה המגיעה לו על פי הדין, והדעת נותנת שעקב כך הוא כלכל את הוצאותיו בהסתמך על ההנחה שהקיצבה תשולם לו.
(ד) המוסד פעל בעניינו של המתלונן הן בניגוד לאמות המידה שנקבעו בפסיקה בנושא ההשבה והן בניגוד להוראות מינהל הגימלאות, שלפיהן היה עליו לבטל את מלוא חובו של המתלונן.
(ה) נציב תלונת הציבור הצביע לפני המוסד על הצורך לבטל את החוב במלואו ולהחזיר למתלונן את כל הכספים שקוזזו ממנו על חשבון החוב.
5. מנכ"ל המוסד הודיע לנציבות כי בעקבות הצבעת הנציב, החליטה הוועדה על ביטול החוב במלואו ועל השבת הכספים שקוזזו.
תלונה ב' - דרישה להחזר תשלום יתר של קצבת זקנה
1. המתלונן הגיש את תלונתו לנציבות בינואר 2004, ואלה פרטי התלונה:
(א) המתלונן פרש מעבודתו בדצמבר 1994, בהיותו בן 65 שנים; ובינואר 1995 החל המוסד לשלם לו קיצבת זקנה.
(ב) במרס 2003 קיבל המתלונן מכתב מהמוסד, ובו דרישה להחזר חוב בסך 7,624 ש"ח בשל קבלת תשלום יתר של קיצבת זקנה. במכתב נאמר למתלונן, כי מאותו חודש יקוזזו 50% מקיצבת הזקנה החודשית שלו לשם החזר החוב.
(ג) בתשובה לפניית המתלונן הסביר המוסד, כי החוב נוצר בעקבות תיקון תאריך הלידה שלו, שהביא לשלילת זכאותו לתוספת דחיית הקיצבה ששולמה לו מינואר 1995, בגין תקופה של כתשעה חודשים קודם לכן.
(ד) המתלונן טען בתלונתו לנציבות, כי בעת שהגיש את תביעתו לקיצבת זקנה מסר למוסד פרטים מדויקים על תאריך לידתו, וכי בשל קביעה לא נכונה של המוסד באשר למועד הגיעו לגיל 65, שולמה לו במשך שמונה שנים, שלא בידיעתו, תוספת דחיית קיצבה. המתלונן הלין על החוב שנוצר ועל קיזוז החוב מקיצבת הזקנה החודשית המשולמת לו.
2. בירור הנציבות העלה כדלקמן:
(א) כאשר הגיש המתלונן למוסד תביעה לקיצבת זקנה, הוא ציין בטופס התביעה את תאריך לידתו המלא - 14.12.29. על פי תאריך זה הוא לא היה זכאי לתוספת דחיית קיצבה. ואולם המוסד, בבואו לבחון את זכאותו של המתלונן לקיצבה, לא בדק את הנתונים שמסר לו המתלונן בתביעתו באשר לתאריך לידתו, אלא התבסס על נתוני מרשם האוכלוסין, שבהם צוינה רק שנת הלידה של המתלונן.
(ב) סעיף 385(א) לחוק הביטוח הלאומי קובע:
" (א) לא הוכח יום לידתו של אדם, חזקה עליו, לענין חוק זה, שנולד בחמישה עשר לחודש לידתו, ואם לא הוכח החודש - חזקה באמור שנולד באחד באפריל של שנת לידתו."
בהתאם להוראת הסעיף האמור קבע המוסד, שתאריך לידתו של המתלונן הוא 1.4.29 - תאריך הקודם בכתשעה חודשים לתאריך לידתו האמתי - ולפי תאריך זה קבע המוסד את זכאותו לקיצבה. המתלונן תבע את הקיצבה בהגיעו לגיל 65, כתשעה חודשים לאחר המועד שלפי קביעת המוסד היה זכאי לתבוע אותה. על כן קבע המוסד, שהמתלונן דחה את תביעת הקיצבה עקב הכנסותיו מעבודה באותו פרק זמן, ושילם לו תוספת דחיית קיצבה בשיעור של 5%.
(ג) אין חולק על כך שהמוסד לא הביא לידיעת המתלונן שזכאותו לקיצבה נבחנה על-פי תאריך לידה אחר מזה שהצהיר עליו בטופס התביעה, ועל כך שהוא שילם לו במשך כשמונה שנים, מינואר 1995, תוספת דחיית קיצבה בשיעור של 5% לשנה.
(ד) בינואר 2003, לאחר שהמתלונן חידש את תעודת הזהות שלו בלשכת מינהל האוכלוסין ונרשם בה תאריך לידתו המלא, קיבל המוסד מידע על כך, ואז התברר לו שהמתלונן אינו זכאי לתוספת דחיית הקיצבה המשולמת לו. במרס אותה שנה הודיע המוסד למתלונן על חוב בסך 7,624 ש"ח שנוצר לו בשל תשלום יתר של קיצבת הזקנה שהוא מקבל, והחל לגבות ממנו את החוב על-ידי קיזוז 50% מהקיצבה החודשית. בעקבות פניותיו של המתלונן אל המוסד הוקטן שיעור הקיזוז ל-25% מקיצבת הזקנה, והקיזוז נעשה בכל חודש עד שסולק החוב כולו.
(ה) המוסד הסביר לנציבות, כי שקל לבטל את החוב, אולם מאחר שהכנסות המתלונן ובת זוגו גבוהות מפעמיים השכר הממוצע במשק, ולאור הוראות מינהל הגמלאות, הוא לא ראה מקום לבטל את החוב, אף שהחוב נגרם באשמת המוסד. בבדיקה שעשתה הנציבות בעקבות הודעת המוסד נמצא, שהכנסותיהם של המתלונן ובת זוגו נמוכות מפעמיים השכר הממוצע במשק, ולא כפי שקבע המוסד, והנציבות הפנתה את תשומת לבו של המוסד לכך.
(ו) המוסד הודיע לנציבות כי העביר את עניינו של המתלונן אל הוועדה לביטול חובות. ב-16.11.04 דנה הוועדה בעניינו של המתלונן והחליטה לבטל מחצית מהחוב שנוכה מקיצבתו, בהתאם להוראות מינהל הגמלאות.
3. נציב תלונות הציבור קבע שהתלונה מוצדקת.
(א) נציב תלונות הציבור קבע, שהנסיבות הנוגעות לתלונת המתלונן מצדיקות את ביטול החוב במלואו, ולא רק מחצית ממנו כפי שקבעה הוועדה לביטול חובות, שכן הטעות שבגללה נוצר החוב נגרמה באשמתו הבלעדית של המוסד:
(1) המתלונן ציין את תאריך לידתו המלא בטופס התביעה לקיצבה שהגיש למוסד, והיה רשאי להניח שלפני תשלום הקיצבה עשה המוסד את הבדיקות הנדרשות לקביעת זכאותו לקיצבה ולחישוב שיעור הקיצבה, וכי הוא מקבל את הקיצבה המגיעה לו על פי דין.
(2) המתלונן ניהל את הוצאותיו בהסתמך על הנחה זו, ובכך שינה את מצבו לרעה.
(3) המוסד לא נקט הליכי בקרה נאותים בכל הנוגע לזכאותו של המתלונן לקיצבה, ורק בעקבות פניית המתלונן ללשכת מינהל האוכלוסין לשם חידוש תעודת הזהות שלו, התברר כי המתלונן קבל במשך שמונה שנים תוספת דחיית קיצבה שלא הגיעה לו, בלי שידע על כך.
(4) המוסד לא הביא לידיעת המתלונן שזכאותו נבחנה על פי תאריך לידה אחר מזה שהצהיר עליו.
(ב) לפיכך הצביע נציב תלונות הציבור לפני המוסד על הצורך לבטל את מלוא חובו של המתלונן ולהחזיר לו את הכספים שקוזזו מקיצבת הזקנה שלו.
4. המוסד הודיע לנציבות כי פעל על פי הצבעת הנציב. כמו כן הודיע המוסד כי יוציא הנחיות לסניפים באשר לאופן הטיפול בתביעות שיש בהן אי-התאמה בין הפרטים הרשומים בטופס התביעה לבין הנתונים שבידי המוסד.
