ביקורתו החריפה ביותר של המבקר, בפרק זה, נוגעת למינוי בלתי חוקי לכאורה שביצע נציב שירות המדינה, שמואל הולנדר, בלשכתו. המדובר בתפקיד סמנכ"ל בכיר למינהל ומשאבי אנוש (להלן - סמנכ"ל למינהל), האמור לשמש אחד מ"שומרי הסף" בשירות המדינה. שינוי תקן, בדומה להוספת תקן חדש, מותנה באישורו של הנציב. הנחיות התקינה שהנציבות מפרסמת מדי שנה בשנה קובעות, כי שינויי התקן צריכים להיות מבוקרים ומבוססים ולהיקבע באופן מקצועי ואובייקטיבי ואין ולא כלום בין קביעת התקן לבין נתוניו האישיים של

פלוני, שאיפותיו ונסיבותיו האישיות. לפיכך, איוש משרת סמנכ"ל למינהל באופן קבוע דרש תקנון המשרה ופרסום מכרז. בבדיקה נמצא, כי לתפקיד זה מונתה שלא כדין עדנה אלפסי, הנחשבת בנציבות שירות המדינה ליקירתו של הולנדר ולידידתו הקרובה ביותר.

המבקר קובע בדוח, כי "באישור הנציב שינתה הנציבות פעמיים בתוך שמונה חודשים - במהלך סיבובי - את תקן משרתה של עובדת [אלפסי, י.י.] שהועסקה בתפקיד עוזרת הנציב משנת 1996 (להלן - העובדת): בינואר 2004 מעוזרת נציב למשרת "ראש אגף למינהל ומשאבי אנוש", ובאוגוסט 2004 שדרג הנציב את המשרה למשרת "ראש אגף בכיר למינהל ומשאבי אנוש", משרה המקבילה למשרת סמנכ"ל למינהל. בדרך זו שדרג הנציב את מעמדה של העובדת, שאיישה זמנית את תקן עוזרת הנציב, למעמד קבוע של סמנכ"ל למינהל, ללא מכרז ואיפשר לה לעבור לעבוד לפי חוזה בכירים. יוצא אפוא כי הנציב והנציבות השתמשו שימוש לא מקובל בתקן ובשליטתם על התקינה כדי להיטיב עם העובדת ולקדם אותה לתפקיד בכיר וקבוע. כל זאת בשעה שלפי הנחיות הנציבות עצמה, החלות על כל שירות המדינה, תקן ושינויי תקן צריכים לנבוע משינויים ממשיים במבנה הארגוני ולא להיות תפורים למידות של מאן דהוא".

המבקר מוצא, כי מעבר לליקויים החמורים בפרוצדורה המתחייבת, הרי שהמינוי היה בלתי תקין, שכן לאלפסי אין את ההשכלה הנדרשת בתפקיד זה: "זאת ועוד, היה פער בין כישוריה של העובדת שהיא בוגרת תיכון מקצועי במגמת מזכירות ואשר השתלמה במגוון של קורסים, בעיקר בתחום ניהול לשכה ובין דרישות התפקיד של סמנכ"ל למינהל בכללן השכלה אקדמית; חוץ ממכרז פנימי שבו רשאי להגיש מועמדות גם בעל השכלה של 12 שנות לימוד, בתנאי שהוא עומד ביתר דרישות המשרה: ניסיון מקצועי וניהולי רב ומגוון בתפקידים בכירים במגזר הציבורי".

המבקר מביע תמיה רבה באשר לטענת הנציבות בתשובתה מינואר 2006, "שאפשר להסתפק בכך שהפעולות שננקטו למינויה של עוזרת הנציב לסמנכ"ל למינהל אינן בלתי- חוקיות". המבקר קובע: "על הנציבות היה לפעול בדרך הראויה דהיינו, בחירת המועמד הטוב ביותר מבין המועמדים המשתתפים במכרז תוך הקפדה על שיוויון הזדמנויות בין המועמדים".

בבדיקה נמצא עוד, כי על אלפסי הוטלו כמה תפקידים הן כדי לייצור עבורה רמת שכר גבוהה יחסית והן כדי להפקיד בידיה שררה. נציב שירות המדינה הוא האחראי לכך אישית. "נמצא שהנציב לא הפסיק את עבודתה של עוזרתו בלשכה והיא מילאה בעת ובעונה אחת את תפקיד הסמנכ"ל למינהל ואת תפקיד עוזרת הנציב.

המבקר קובע, כי שכרה של אלפסי לא עודכן גם לאחר שהועברה לתפקיד אחר שאינו בלשכה. "כשהועסקה העובדת בתפקיד עוזרת הנציב היה שכרה כשל יועץ בכיר - כ-23,000 ש"ח. עם מינויה למשרה קבועה של "ראש אגף מינהל ומשאבי אנוש", היה שכרה אמור להיות כ-5,500 ש"ח עד מועד מינויה לסמנכ"ל למינהל. נמצא כי ממועד מינויה ל"ראש אגף מינהל ומשאבי אנוש" בינואר 2004 ועד מועד אישור חוזה הבכירים שלה בינואר 2005 המשיכה העובדת לקבל שכר של עובדת לשכה. לדעת משרד מבקר המדינה אין זה סביר ואין זה תקין ליצור מצב שבו עובדת "נהנית מכל העולמות" - היא מועסקת במשרה קבועה של עובד מקצועי ומקבלת שכר של עובד לשכה".

בבדיקה נמצא, כי בניגוד להוראות התקשי"ר, הקובעות כי הנציבות תאשר העסקה לפני מכרז רק במקרים יוצאים מן הכלל, נשכרו עובדים רבים ללא מכרז. הביקורת במשרדים שנבדקו העלתה כי הנציבות איפשרה העסקת עובדים לפני מכרז כדבר שבשגרה: בשנים 2002 ו-2004 ביותר ממחצית (55%) מהמכרזים הפומביים שנכללו במדגם התמודדו מועמדים שכבר הועסקו במשרה המוכרזת או במשרה מקבילה. בכל המכרזים האלה זכו המועמדים האמורים. משמעות הדבר: המכרז שימש כלי כדי להשכיר את המינויים, ואף זאת בניגוד לחוק.

בבדיקה נמצא עוד, כי גם כאשר פורסמו מכרזים, היתה מעורבות בלתי תקינה משרד כמה מהמשרדים. ההליך בוצע שלא כדין. "נמצא שהליך המיון וקביעת מספר המועמדים שיעברו משלב אחד לאחר הושפעו, בחלק מהמכרזים שנבדקו, מלחצים של המשרדים על מנהלת אגף בחינות ומכרזים בנציבות, גב' מאירה עזר (להלן - מנהלת האגף) לקדם את מועמדותם של עובדים מסוימים - עובדים שהועסקו במשרדים עוד לפני המכרז והישגיהם בבחינות לא היו הגבוהים ביותר". המבקר קובע בעניין זה: "יש לראות בחומרה הפעלת לחצים מסוג זה על-ידי כל משרד, ובחומרה יתרה כשהיא באה מצד גורמים בהנהלות משרדים האמונים על שלטון החוק (משרד המשפטים) ועל שמירה על הקופה הציבורית (משרד האוצר)". המבקר מציין, כי החלטותיה של מנהלת האגף "לא נומקו, ולא עלו בקנה אחד עם כללי מינהל תקין ועם עקרונות היסוד של המכרזים. גם נציב שירות המדינה עו"ד שמואל הולנדר (להלן - הנציב), אשר בידיו האחריות על-פי חוק המינויים, לא פיקח באופן נאות על פעולותיה של מנהלת האגף, נתן ידו לביטול הליכי בחינה במהלך מכרז כדי לקדם מועמדים שכבר הועסקו במשרד, ואף פעל בניגוד לכללי המכרזים".

גם במשרד האוצר ובמשרד המשפטים בוצעו פעולות הנוגעות את חובת המכרזים. הדבר נעשה בעת גיוס כלכלנים לאגף התקציבים במשרד האוצר וגיוס משפטנים למשרד המשפטים. במשרדים אלה גוייסו עובדים "באופן שיטתי", כדברי המבקר, "באמצעות העסקה לפני מכרז:

א. הליך המיון והבחירה באגף התקציבים חרג מהוראות כללי המכרזים והתקשי"ר: הליך הבחירה לא היה שוויוני - לא לכל המועמדים ניתנה הזדמנות להיבחן באגף בתקציבים, והיו מועמדים שנדחו בשל גילם בניגוד לחוק שוויון ההזדמנויות בעבודה, התשמ"ח-1988. כמו כן, תפקידה של ועדת הבוחנים רוקן מתוכן, משום שאגף התקציבים הביא לפניה רק מועמדים שכבר הועסקו בו לפני המכרז.

ב. משרד המשפטים העדיף שבמכרזים פומביים יזכו משפטנים שהועסקו במשרד לפני מכרז והוכיחו לדבריו את כישוריהם. יתר על כן, לאור בקשת משרד המשפטים, שחשש שמועמדים אלה לא יעמדו בדרישות הבחינות בכתב, ביטלה הנציבות בכל המכרזים של משרד המשפטים את הבחינות בכתב, שנועדו למיון המועמדים לפני הריאיון בוועדת הבוחנים. בכך נפגע עיקרון השוויון, באשר לא כל המועמדים למשרד המשפטים קיבלו את ההזדמנות להוכיח את כישוריהם על-ידי העסקה לפני מכרז.

צוות הביקורת מצא, כי טפסי המועמדים במכרזים לא מולאו כיאות על-ידי המשרדים, שנמנעו מלפנות למעסיקים קודמים של המועמדים. "בהיעדר מערך שיטתי של פנייה לממליצים ולמעסיקים ותיעוד הולם, נמנעת מוועדת הבוחנים קבלת משוב אמין מסביבת עבודתו של המועמד שישלים את המידע המובא לפניה".

ובהמשך: "... המשרדים שנבדקו לא מילאו את הוראות התקשי"ר בדבר מילוי גיליונות ההערכה השנתיים של העובדים והעברתם לוועדות הבוחנים, והנציבות לא אכפה את קיום ההוראות בעניין זה. לוועדות הבוחנים הועברה בדרך כלל הערכת עובד אחת בלבד שמולאה לקראת המכרז, ועל כן עלולה להיות מושפעת משיקולים לא ענייניים יותר מחוות דעת שנתית". מבחני המיון לא בוצעו כיאות כגם כאשר ניגשו למכרזים מסוימים מאות מועמדים. "במרבית המכרזים שעלו במדגם לא כלל הליך המיון בחינות או מרכזי הערכה כשהדבר נדרש לפי הכללים". גם מבחנים בעל-פה לא נערכו כפי שמחייב התקשי"ר.

חברי ועדה במכרז קבעו עמדה מוקדמת כלי מועמדים
בבדיקה שנערכה התברר, כי כמה חברי ועדה השתתפו במכרזים שנערכו, למרות שאישית הם המליצו על מועמד אחר עוד קודם לכן. קובע המבקר: "התקשי"ר קובע כי חבר ועדת בוחנים לא יחווה דעתו לגבי מידת התאמתו של מועמד למשרה במכרז ולא יראה במפורש או בדרך אחרת כי יש לו דעה מוקדמת ביחס למידת התאמתו של אותו מועמד למשרה המוכרזת. בביקורת אותרו שלושה חברי ועדה שהשתתפו בוועדות בוחנים למרות שהמליצו על מועמדים למכרז".

חברי הוועדה בחלק מהמכרזים לא טרחו למלא כיאות את גליונות ההערכה של המועמדים, למרות שאלה אמורים להיות הכלי המרכזי להכרעה מי מהמועמדים ייזכה במכרז. יותר מזה: "בחמישה מכרזים שעלו במדגם בחרה ועדת הבוחנים מועמדים שציונם בגיליון הציונים היה נמוך משל אחרים ללא הנמקה ראויה. בכל חמשת המכרזים לא סוכמו הציונים בגיליון הציונים, ונימוקי הוועדות לא הסתמכו על המסמכים שהוגשו להן ועל הציונים בתחומי ההערכה שהוזכרו בהנמקה, ויש שאף סתרו מסמכים וציונים אלה. זאת ועוד, בפרוטוקולים של ישיבות הוועדות לא פורטו עיקרי הדיון הנוגעים לניהולה התקין של הוועדה ולהחלטותיה. הדבר פגע ביכולתה של הנציבות לקיים פיקוח ובקרה על ועדת הבוחנים".

בדוח האמור מפנה המבקר אצבע מאשימה במיוחד כלפי נציב שירות המדינה. כותב המבקר: "הנציבות, שהייתה אמורה לשמש "השומר בשער" המונע מתן יתרון למועמדים בעלי קשרים במשרדי הממשלה, פעלה לפי דרישות משרדי הממשלה ובניגוד לכללי המכרזים כדי לקדם את מועמדותם של מי שהמשרדים חפצים ביקרם. גם נציב שירות המדינה פעל בניגוד לכללי המכרזים בנציבות עצמה, ובכלל זה במינוי עוזרתו האישית לסמנכ"ל למינהל ללא מכרז, כנדרש".

"השיטה שתוארה בדוח זה היא שיטה פסולה, היוצרת מעגלים של אי-תקינות, לחצים לא ראויים וסטיות חוזרות ונשנות מהכללים המחייבים, עד כדי חשש לפגיעה בטוהר המידות. תופעות מעין אלה פוגעות באמון הציבור ברשויות ומהוות הפרה של חובת הנאמנות של הרשויות כלפי הציבור. מן הראוי לעשות כל שניתן כדי לשרש תופעות פסולות אלה ולתקן את הליקויים שנמצאו לאלתר.

"על הנציבות להקפיד לאכוף את הנורמות שנקבעו בכללים ובתקשי"ר, הן לגבי העסקת עובדים לפני מכרז והן לגבי מכרזים ולהפעיל למצער את אותן הנורמות לגבי הנציבות עצמה. כך, ועדת הבוחנים תראיין כמה מועמדים - הטובים ביותר - ויהיה לפניה המידע המיטבי עליהם לשם קבלת החלטה מושכלת. על הנציבות להקפיד שוועדות הבוחנים יקיימו את נהליה והנחיותיה באשר למתן ציונים, ולהנמקת החלטות, ואף יפרטו בפרוטוקולים את עיקרי דיוניהן".