בכירים פעלו תוך ניגודי עניינים

להלן תמצית עיקרי הממצאים מתוך הדוח המקיף שנערך:

• היועצת המשפטית של מנהל מקרקעי ישראל - עו"ד רחל זכאי היא היועצת המשפטית של ממ"י (להלן - היועצת המשפטית). בטרם מונתה לתפקיד ובמהלך כהונתה היה בעלה דאז יועץ משפטי של חברות מנהלות המועסקות בפרויקטים של המינהל, וכן ייצג בהליכי משפט או במשא-ומתן בעלי עניין בקרקעות המינהל.

טרם כניסתה לתפקיד היא לא מסרה ליועץ המשפטי לממשלה, לנציבות ולממונים עליה, מידע בכתב על הזיקות העסקיות של בעלה דאז; כפועל יוצא, לא בחנו היועץ המשפטי לממשלה והנציבות את סוגיית היתכנות מינויה למשרת היועץ המשפטי לנוכח הזיקות האמורות. כמו כן, לא נערך עמה הסדר בכתב למניעת ניגוד עניינים.

דווקא כאשר מדובר ביועצת משפטית היה ראוי שתיתן דעתה על החשיבות העקרונית שיש לתיעוד מידע רגיש בכלל ובדבר חשש לניגוד עניינים בפרט. בהתאם לכללי מינהל תקין ומכוח חובת הגילוי הנאות, משהייתה היועצת המשפטית מודעת לפוטנציאל לניגוד עניינים בין עבודתה לבין זיקותיו העסקיות של בעלה דאז לבעלי עניין בקרקעות המינהל, היתה מוטלת עליה החובה למסור בכתב את מלוא המידע הרלוונטי לממונים עליה. בשל היותה מופקדת על נושא הסדרת ניגוד עניינים לעובדי ממ"י, מן הראוי היה כי כאשר מדובר בחשש לניגוד עניינים אישי שלה, תדווח על כך גם לנציבות שירות המדינה או ליועץ המשפטי לממשלה.

בספטמבר 2003 הודיעה היועצת המשפטית למשנה ליועץ המשפטי לממשלה, כי בכוונתה לרכוש נחלה. בהתאם, היועץ המשפטי לממשלה הודיע לה כי היא מנועה מלעסוק בנושאים הקשורים בנחלות חקלאיות. נמצא כי בפרוטוקולים של ישיבות אחדות של הנהלת ממ"י בין ינואר 2005-יוני 2006 נרשם, שהיועצת השתתפה בדיונים בנושאים שנאסר עליה לעסוק בהם.

• מנהל המחלקה להתפתחות הילד ושיקומו במשרד הבריאות - פרופ' אשר אור-נוי מועסק במשרד הבריאות בתפקיד מנהל המחלקה להתפתחות הילד ושיקומו (להלן - מנהל המחלקה). נוסף על כך הוא עובד במכון הירושלמי הקהילתי להתפתחות הילד והמשפחה ומשמש חבר בוועד המנהל של עמותה א'. עמותה א' מסייעת למכון הירושלמי במתן טיפול לילדים בעלי ליקויי התפתחות. מהפרוטוקולים של דיוני העמותה עולה, שמנהל המחלקה היה מעורב בתהליך קבלת החלטות בעמותה בנוגע לפעילויות שונות, ובהן: התקשרות העמותה עם קופות חולים, ייעוד תרומות של גופים שונים לעמותה. מנהל המחלקה גם פנה אל הנהלת משרד הבריאות כדי לקדם רכישת שירותים מהעמותה. נמצא שמנהל המחלקה לא דיווח על היותו חבר בוועד המנהל של העמותה, אף שהדבר נדרש בהוראות התקשי"ר. לא נמצא שנערך הסדר למניעת ניגוד עניינים בנושא זה בין מנהל המחלקה לבין משרד הבריאות, אף על-פי שעולה חשש שמנהל המחלקה נמצא במצב שיש בו חשש לניגוד עניינים.

• מנכ"ל המוסד לביטוח לאומי - מפברואר 2004 ד"ר יגאל בן-שלום הוא מנכ"ל הביטוח הלאומי (להלן - המנכ"ל). ב-25.01.04 חתם המנכ"ל על הסדר למניעת ניגוד עניינים. אולם הועלה כי המנכ"ל לא הקפיד על מילוי הוראות ההסדר, כמפורט להלן:

טרם מינויו לתפקיד המנכ"ל הוא שימש יו"ר הדירקטוריון של חברה מסחרית שעוסקת בתחום המחשוב ונמצאת בבעלות הסוכנות היהודית. בהסדר נקבעה למנכ"ל תקופת מעבר של כשלושה חודשים מיום כניסתו לתפקיד כדי לאפשר למצוא לו מחליף לתפקיד יו"ר דירקטוריון החברה. אף כי מאז ועד סיום הביקורת (אוגוסט 2006) עברו כשנתיים וחצי המשיך המנכ"ל לשמש יו"ר החברה האמורה. להלן מפורטות עוד פעילויות של המנכ"ל שעלולות ליצור ניגוד עניינים ושהמנכ"ל לא דיווח עליהן למועצת הביטוח הלאומי וליועץ המשפטי של הביטוח הלאומי, ובלי שפעל לכלול אותן בהסדר:

• קרן א' היא גוף פרטי שעוסק באיסוף תרומות למימון פרויקטים בתחומי העלייה והקליטה, הרווחה והביטחון. מנכ"ל הביטוח הלאומי היה יו"ר ועדה לחלוקת פרסים, שהקרן מעניקה לפרויקטים בתחומים של עזרה לקהילה ולחברה. המנכ"ל לא דיווח למועצת הביטוח הלאומי וליועץ המשפטי של הביטוח הלאומי על פעילותו בקרן א' ועל התפקיד שהוא ממלא בה.

• קרן ב' עוסקת באיתור וניהול פרויקטים בישראל בתחומי החינוך, הבריאות, הרווחה ובפעילויות פילנטרופיות אחרות. המנכ"ל ניהל בשנים 2004-2006 תוכנית לימודים בנושא "ניהול שירותי רווחה" באוניברסיטת חיפה שהקרן השתתפה במימונה. נמצא שבשנים 2004-2006 הביטוח הלאומי השתתף עם קרן ב' בכמה מיזמים שעניינם הפעלת תוכניות בתחומי החינוך והרווחה, לעתים ביוזמתו של מנכ"ל הביטוח הלאומי, בהקף כולל של כ-28.5 מיליון ש"ח. מנכ"ל הביטוח הלאומי לא יידע את מועצת הביטוח הלאומי ואת היועץ המשפטי של הביטוח הלאומי שהקרן נמנתה עם המממנים של תוכנית הלימודים שניהל באוניברסיטת חיפה.

• המשנה למנכ"ל הביטוח הלאומי - מישל סעדון הוא משנה למנכ"ל הביטוח הלאומי. מאפריל 2004 עד יוני 2005 היה המשנה למנכ"ל גם ממלא-מקום סמנכ"ל למשאבי אנוש ובתוקף תפקידו זה שימש גם יו"ר ועדת חריגים. תפקידה של ועדה זו הוא לדון ולהחליט אם להמשיך או להפסיק העסקה של עובד שציון מבחני ההתאמה שלו היה גבולי. באוקטובר 2004 דנה הוועדה בהמשך העסקתה של עובדת שהיא קרובת משפחתו של המשנה למנכ"ל, והחליטה להמשיך את העסקתה. במקרה דנן היה על המשנה למנכ"ל לפסול את עצמו מלהשתתף בישיבת הוועדה שבה נדון עניין קרובת משפחתו, אולם הוא לא עשה כן.

• מנהל מינהל תכנון והנדסה במשרד השיכון - יוסף מנור עבר מהמגזר הפרטי לשירות המדינה, לאחר שזכה במכרז לתפקיד האמור במרס 2002 (להלן - מנהל המינהל). טרם הצטרפותו לשירות המדינה ניהל מנור חברה פרטית בתחום של הנדסה אזרחית והיה אחד מבעליה. סמוך לכניסתו לתפקיד האמור, במאי 2002, חתם מנהל המינהל על הסדר למניעת ניגוד עניינים ובו התחייב, בין היתר, לא לטפל בעניינים שנוגעים ללקוחות של החברה שהיתה בבעלותו, אשר חתומים על חוזים עם משרד השיכון. נמצא שמנהל המינהל המשיך להיות מעורב באחדים מהפרויקטים בעיר מודיעין שמנוהלים בידי חברה פרטית מסוימת בשביל משרד השיכון; חברה זו נמנתה עם חוג לקוחותיה של החברה שהיתה בבעלותו של מנור.

• מנהל מחוז גליל וגולן במשרד החקלאות - יגאל חן הוא מנהל מחוז גליל וגולן במשרד החקלאות. בשטח שעליו מופקד המחוז נמצא מושב "שאר ישוב" שמנהל המחוז בעל נחלה בו. נוסף על נחלה זו הוא מעבד שטחי מטע אחרים במושב שבו הוא מתגורר. דבר זה היה ידוע לגורמים המוסמכים במשרד החקלאות, ולפיכך היה על הנהלת המשרד לבדוק את סוגיית ניגוד העניינים בין תפקידיו של מנהל המחוז לבין ענייניו הפרטיים ולעשות הסדר שימנע ניגוד עניינים בפעילותו, אולם הסוגייה לא נבדקה וההסדר לא נעשה. עוד נמצא, שמנהל המחוז פעל במצב שיש בו חשש לניגוד עניינים, כאשר אישר לכאורה בקשה שאשתו הפנתה למחוז בענייני משקו הפרטי.

• מנהל חווה ניסיונית במשרד החקלאות - חוות כרי דשא שנמצאת בגליל היא חווה ניסיונית שהקים המינהל למחקר חקלאי לצורך ביצוע מחקרים בנושא מרעה ובעלי חיים. צדוק כהן מכהן משנת 1969 בתפקיד מנהל החווה מטעם המינהל למחקר חקלאי. מהמסמכים עולה כי בשנת 2002 הוגשה לוועדה המקומית לתכנון ולבנייה גליל עליון תוכנית להצבת מבנה לאחסנה בשטח החווה. את התוכנית הזמין מנהל החווה, ואילו מגיש הבקשה והמתכנן הוא בנו של מנהל החווה. מכאן שמנהל החווה פעל במצב שיש בו חשש לניגוד עניינים שכן הוא רכש את שירותיו של בנו, לביצוע עבודת התכנון והטיפול בקבלת היתר הבנייה, ולא דיווח להנהלת המינהל למחקר חקלאי ולמשרד החקלאות על קרבת המשפחה.

• מנהלים בביטוח הלאומי שהם גם חברי ועד עובדים -  התקשי"ר אוסר על בעלי משרות מסוימות להגיש את מועמדותם בבחירות לוועד עובדים. אחת המשרות היא "מנהל אגף". נמצא כי מנהל אגף ארגון וסניפים במינהל כספים ובקרה בביטוח הלאומי היה מנובמבר 2003 יו"ר ועד העובדים של המשרד הראשי. בשנים שקדמו לאותו מועד הוא היה חבר ועד. גם מנהל חטיבה בכיר במינהל תקשוב ומערכות מידע - שמעמדו מקביל לזה של מנהל אגף - היה חבר ועד העובדים, עד הבחירות שהתקיימו במאי 2005.

בנובמבר 2003 לפני שנערכו הבחירות לוועד פנה סגן ראש מינהל משאבי אנוש לעובדים האמורים והודיע להם שאם ייבחרו לוועד יהיה עליהם לבחור בין תפקידם בביטוח הלאומי לבין חברותם בוועד. אולם לאחר שנבחרו לוועד העובדים הם המשיכו לכהן בתפקידיהם כמקודם והנהלת הביטוח הלאומי לא נקטה הליכים לאכיפת הנחיותיה והוראות התקשי"ר בעניין זה; במועד הביקורת, נובמבר 2006, עדיין המשיך מנהל אגף ארגון למלא את תפקידו בביטוח הלאומי וגם לשמש יו"ר הוועד. יצוין שמנהל החטיבה היה חבר ועד העובדים עד מאי 2005.

• עובדי מדינה שעסקו בעבודה פרטית ללא היתר - עבודה פרטית עשויה ליצור ניגוד עניינים בין תפקידו של עובד המדינה לבין העבודה הפרטית שברצונו לעסוק בה. הוראות התקשי"ר קובעות, כי "... אין עובד רשאי לעסוק בכל עבודה פרטית מחוץ לתפקידו אלא אם קיבל היתר לכך". עוד נקבע בתקשי"ר, כי עובד אינו רשאי לעבוד בעבודה פרטית גם אם אין הוא משתכר ממנה, ואין הוא רשאי לעסוק בכל צורה שהיא בשום עסק, אם יש בכך משום התנגשות אינטרסים עם תפקידו או עם עבודתו בשירות המדינה או אם עלול להיווצר מצב כזה; כאשר יש ספק אם קיימת התנגשות כזאת אם לאו תכריע הנציבות. בתקשי"ר נאמר כי תנאי לאישור עבודה פרטית לעובד הוא שהעבודה אינה קשורה במישרין או בעקיפין בתפקידו של העובד. אשר לקבלת היתר לעבודה פרטית בוועדה רפואית נקבע בתקשי"ר, ש"השתתפות בוועדות הרפואיות בתשלום בשעות העבודה הנהוגה - אסורה. השתתפות בועדות כאלו שלא בשעות העבודה הנהוגה טעונה היתר לעבודה פרטית".

נמצא, כי על אף הוראות התקשי"ר האמורות, נהגו עובדי מדינה אחדים במשרדים שנבדקו, בייחוד במשרד הבריאות, לעסוק בעבודה פרטית בלי שקיבלו היתר לכך. כך נהגו רופאים שהיו חברים בוועדות רפואיות של המשרד ובוועדות רפואיות משותפות למשרד ולביטוח הלאומי. יצוין כי הרופאים שהיו גם חברים בוועדות רפואיות, עשו זאת בידיעתו של המשרד.

המבקר מקדיש פרק נרחב בדוח לביקורת בנושא הרכש במשרד הבריאות ובקופות החולים. לדעת המבקר, מדובר ברכש בהקף כספי גדול מאוד – מיליארדי שקלים בשנה, ועל-כן יש להקפיד עוד יותר, שמא יבוצעו פעולות פסולות.

המבקר קובע, כי משרד הבריאות והחשב הכללי במשרד האוצר לא פעלו כיאות לכשרותן של ועדות רכש. "מצב של ניגוד עניינים עלול להיווצר כאשר עובד יחידה כלשהי מנסה לקדם עניין שנוגע לו אישית, כגון רכש מקרוב משפחה או רכש לצרכיו האישיים, והוועדה אינה יודעת על כך", כותב המבקר ומעיר: "נמצא שהחשב הכללי במשרד האוצר (להלן - החשכ"ל) ואף המשרד לא קבעו נוהל הקובע כללים בתחום הרכש, למרות הרגישות המיוחדת הכרוכה בו ביחס לניגוד עניינים". לאור ביקורת זו הודיע החשב הכללי למבקר, כי הוא מאמץ את הביקורת וייפעל לקביעת נהלים מתאימים.

בהמשך כותב המבקר, כי "יש לשקול לחייב את העובד להודיע על כל שינוי במצבו או במצב של קרוב משפחתו או של אדם אחר הפועל מטעמו, שעלול להעלות חשש לניגוד עניינים בין מקום העבודה לבינו. כל אימת שיעלה חשש לניגוד עניינים, יובא העניין לטיפול היועץ המשפטי של המשרד, והוא יבחן אם אכן קיים חשש כזה ואלו צעדים יש לנקוט כדי למנוע מצב כזה".

מיליארדים מתגלגלים בקופות החולים ללא נהלים

המבקר מפרט בדוח שורה של מקרים לניגודי עניינים שהתגלו בקופות החולים:

• תחום הרכש במרכז הרפואי המשולב ע"ש חיים שיבא - המרכז הרפואי המשולב ע"ש חיים שיבא (להלן - המרכז הרפואי) הוא המרכז הרפואי הגדול בארץ. הוא רוכש שירותים, ציוד ועבודות בשביל בית החולים ובשביל תאגיד הבריאות שלידו. הקף הרכש השנתי של המרכז הוא כ-300 מיליון ש"ח, ברכש עוסקים יותר מ-20 עובדים.

בשנים האחרונות טיפלה הנהלת המרכז הרפואי במצבים של ניגוד עניינים שבהם היו מעורבים שני עובדים בכירים בתחום הרכש. כל אחד מהם דיווח על ילדו העובד בחברה העשויה להיות קשורה עם המרכז הרפואי. יוצא אפוא, שלהנהלת המרכז הרפואי נודע על ניגודי עניינים אפשריים של העובדים רק כאשר הם דיווחו על כך מיוזמתם. אולם בהיעדר הוראות ונהלים ייחודיים לעובדים העוסקים ברכש, וכל עוד העובד אינו מדווח, אי-אפשר לדעת אם יש ניגוד עניינים.

• תחום הרכש בשירותי בריאות כללית - מנכ"ל הכללית מינה ועדות מכרזים ארציות ומקומיות בכל אחד מבתי החולים שלה ובמחוזותיה. בוועדות המכרזים חברים 120 בעלי תפקידים בכירים בכללית. בשנים 2003-2005 היה תקציב הרכש השנתי של הכללית, כולל תרופות, ריאגנטים, ציוד רפואי, בינוי והצטיידות, 3-3.5 מיליארד ש"ח.

ביוני 1999 קבע היועץ המשפטי של הכללית נוהל "מניעת ניגוד אינטרסים". לפי העקרונות המפורטים בנוהל זה, נאסר על עובד הכללית לקיים קשרי עבודה עסקיים עם גורמי חוץ שאליהם קשורים הוא, קרוב משפחתו או אדם אחר הפועל מטעמו, ללא חתימה על טופס "הצהרה בדבר ניגוד אינטרסים" (להלן - טופס הצהרה) וללא אישור הממונים. כל מי שמכהן בוועדת משא-ומתן, בוועדת מכרזים, בוועדה אחרת או בגוף כלשהו, הדנים או מחליטים מטעם הכללית בנוגע להתקשרות עם גורם חיצוני, חייב למלא טופס הצהרה, גם אם לדעתו אין מצב של ניגוד עניינים בינו ובין הכללית.

נמצא שעד למועד עריכת הביקורת, איש מחברי ועדות המכרזים לא חתם על טופסי הצהרה. ביוני 2006, בעקבות הביקורת, החלו רכזי ועדות המכרזים הארציות להחתים את חברי הוועדות על טופסי הצהרה. אולם עד מועד סיום הביקורת לא חתמו חברי ועדות המכרזים המקומיות של מחוזות הכללית ושל בתי החולים שלה על טופס ההצהרה.

• תחום הרכש במכבי שירותי בריאות - מרבית הרכישות במכבי שירותי בריאות (להלן - מכבי) נעשות באמצעות אגף הרכש. ההוצאה השנתית של מכבי על רכישת ציוד משקי, מחשוב, ציוד רפואי, תרופות, מוצרי בריאות ושירותים שונים היא כ-1.6 מיליארד ש"ח. עד למועד סיום הביקורת לא קבעה מכבי נוהל בעניין מניעת ניגודי עניינים אפשריים. בנוהל כזה מן הראוי לפרט באילו נסיבות יש מצבים של ניגוד עניינים, ומה הם הצעדים שאפשר לנקוט למניעתם. העובדים המעורבים ברכש והעובדים המכהנים בוועדת המכרזים גם לא הונחו להצהיר אם יש ניגוד עניינים בעבודתם אם לאו.