מחקר: בעיות שקיפות חמורות בתקציב החינוך

תקציב החינוך אינו שקוף לציבור - זו המסקנה העולה (31.8.14) ממחקר של נחום בלס ויוליה קוגן ממרכז טאוב בנושא תקציב החינוך בישראל, אשר בחן שתי סוגיות מרכזיות - גודלו של תקציב החינוך ביחס לעבר ובהשוואה למדינות אחרות בעולם וניסיון לעמוד על מבנה התקציב, רמת ניצולו, שקיפותו והשינויים שחלו בו.

הביטוי הבולט לאי השקיפות הוא ההבדל בין התקציב המקורי והתקציב על שינוייו והביצוע הנובע מכך. רוב הדיון הציבורי בנושא נסוב סביב התקציב המקורי, אך תקציב זה שונה, לעתים במידה רבה מאוד – ובאופן שיטתי המרמז על כך שהתקציב המקורי מוטה בכוונה תחילה במקרים מסוימים. כמו-כן, הביצוע שונה מהתקציב על שינוייו, והתהליך של השינויים בתקציב כיום אינו מאפשר מעקב ציבורי. בשל ריבוי הבקשות לשינוי (למעלה מ-8,000 רק ב-2011) ועדת הכספים אינה יכולה לדון ברצינות בכל אחת מהן. לפיכך, בדרך כלל היא מקבלת רשימה של בקשות – לעתים בסכומים גדולים מאוד – ומאשרת אותן כמעט ללא דיון. היקפן הכולל של הבקשות מגיע בממוצע ל-20%–25% מהתקציב המקורי (כלומר, בין 8 ל-10 מיליארד שקל).

המחקר בדק ןמצא תחילה כי בשנים 2012-2000 גדל ביצוע התקציב (הכסף שהוצא בפועל) ב-45% (במונחים ריאליים - כלומר, לאחר ניכוי האינפלציה). גם בשקלול מספר התלמידים, שגדל ב-24% בשנים אלה, ניתן לראות גידול בהוצאה לתלמיד, גידול שהואץ בין 2009 ל-2012. הסיבה לכך היא יישום הסכמי העבודה עם ארגוני המורים והאצת יישום חוק לימוד חובה לגילאי 3-4, שני מהלכים שתבעו תקציבים גדולים יותר.

השוואת ההוצאה לחינוך לתלמיד בישראל להוצאה במדינות ה-OECD מספקת זווית ראיה חשובה על יחסה של ישראל לחינוך. מדינות ה-OECD משקיעות יותר בחינוך בכל אחת משכבות הגיל, ועד שנת 2008 הפער הלך וגדל לרעת ישראל. מאז 2008, שנת התחלת יישום הסכם השכר "אופק חדש" עם מורי החינוך היסודי, תמונת ההשקעה בחינוך השתנתה באופן מהותי. בשנים אלו ההוצאה לתלמיד בישראל עלתה משמעותית, בזמן שההוצאה הממוצעת ב-OECD קפאה על שמריה ואף ירדה. לאור העובדה שהסכם השכר "עוז לתמורה" עם מורי החינוך העל-יסודי יתבטא תקציבית בעיקר ב-2012-2015, וגם השלמת יישום חוק לימוד חובה לגילאי 4-3 תתבטא בעיקר ב-2013-2014, בשנים הקרובות מגמת עליית ההוצאה לתלמיד בישראל צפויה להמשיך ואף להתחזק, ומצבה של ישראל, בהיבט זה, לעומת ה-OECD ישתפר. אם כן, הנתונים מצביעים על גידול בתקציב משרד החינוך, ולדברי בלס: "לתפיסה המקובלת על הקיצוצים בתקציב החינוך מראשית התקופה הנחקרת אין אחיזה בנתונים".

במחקר נבחנו שלוש רמות התקציב: התקציב המקורי, התקציב על שינוייו - המשקף את השינויים המוכנסים לתקציב במהלך השנה - וביצוע התקציב המתאר את ההוצאה בפועל בתום השנה. חוקרי מרכז טאוב גילו כי בין רמות התקציב השונות יש הבדלים גדולים. למשל, ב-2012 השינוי בתקציב המשרד הורכב מתוספות בהיקף של 10.5 מיליארד שקלים והפחתות בסך של 6.1 מיליארד שקלים. היקף השינויים כולם עמד על 16.6 מיליארד שקלים - כמעט מחצית מהתקציב. למותר לציין כי הערך התכנוני בתקציב שמחציתו משתנה במהלך השנה נפגע קשות. לדברי בלס, "חשוב להדגיש שמדובר בממוצע רב שנתי, ועל כן החריגות מהתקציב המקורי אינן מקריות אלא מבטאות מדיניות הברורה לממונים על תקצוב החינוך, אך סמויה (לפחות בעת הדיונים על התקציב) מהציבור."

בחינה דקדקנית לא סייעה

בלס וקוגן בחנו את השינויים בתקציב ברמת התחומים והתקנות, ומצאו כי גם ברזולוציות אלה קשה מאוד לעקוב אחר הכספים ולבחון את העמידה ביעדים שמשרד החינוך הציב לעצמו. נמצא, לדוגמה, ברמת התחום התקציב שיועד ליחידות המטה כמעט שלא נוצל בתקופה 2012-2005 (דבר המעיד שתחום זה היה למעשה מעין "רזרבה סמויה", ולעומת זאת ההעברות למוסדות תורניים עלו על התקציב המקורי ב-35%.

ברמת התקנות - שהיא רמה ברזולוציה דקה יותר אנו עדים לאותן התופעות:

• אוכלוסיות חלשות - מטרת אגף שחר, היחידה לטיפול בנושא צמצום הפערים במשרד החינוך, היא לקדם אוכלוסיות חלשות ולצמצם פערים לימודיים בינן ובין אוכלוסיות מבוססות. התקנה המרכזית בתוכנית זו, תקנת תוכנית היישובים, תוקצבה במהלך השנים שנבדקו כך שבממוצע, תקנה זו תוקצבה במהלך השנים שנבדקו ב-183 מיליון שקלים בתקציב המקורי וב-412 מיליון שקלים בתקציב על שינוייו, והביצוע בפועל עמד על 341 מיליון שקלים. כלומר, התקציב על שינוייו היה גבוה יותר מפי שניים מהתקציב המקורי בעוד הביצוע עבר את התקציב המקורי ב-86%. זהו דפוס תקצוב שחוזר על עצמו מדי שנה בסעיפים מסוימים כמו סעיף זה. בתקציב המקורי - זה שעובר את הדיון הציבורי - מתקצבים בהיקף נמוך בהרבה מכוונת התקצוב האמיתית. אז, במהלך השנה, מוסיפים כספים רבים הרחק מהעין הציבורית כך שבסופו של דבר תקציב הביצוע גבוה במידה ניכרת ממה שהוצהר בתקציב המקורי.

• דוגמה נוספת לחוסר השקיפות בתקציב היא תקנה שכותרתה "הקטנת מספר התלמידים בכיתות" - במהלך 2009-2011 הוקצו בתקציב המקורי כ-218 מיליון שקלים לצורך זה - אך הביצוע הוא אפס. נראה שסעיף זה הפך בעצם לסעיף רזרבה, בדומה לסעיפים אחרים שלא נוצלו כלל.

• שיפור הישגים - לאחר פרסום תוצאות תלמידי ישראל במבחן הבינלאומי TIMSS 2011, שהיו טובות בהרבה מבשנים הקודמות, התקיים ויכוח ציבורי בשאלה אם הישגים אלו הושגו בזכות הכנה למבחנים הספציפיים, או שמדובר בשיפור מערכתי ומשרד החינוך טען שהשיפור הושג בשל תוספת שעות לימוד לחטיבות הביניים. במרכז טאוב מצאו כי אומנם מופיעה תקנה בשם "תוכנית לשיפור הישגים" בסך 370 מיליון שקלים, אך היא מופיעה רק ב-2010 (השנה שבה התכוננו למבחן) ולא מופיעה ב-2011 וב-2012. יתרה מזאת: היא מופיעה רק בתקציב המקורי, ולא בתקציב על שינוייו או בביצוע. האם יש להסיק שהתקציב לא נוצל? לא בהכרח. השערת בלס וקוגן היא שהתקציב הועבר לתקנת שעות הלימוד הכללית ונוצל ומוסיפים שהתקציב ודיווחי החשב הכללי כיום אינם מאפשרים בקרה של ועדת הכספים של הכנסת, קל וחומר של הציבור.

• חוק חינוך חובה עד כיתה י"ב - ביולי 2007 אישרה הכנסת את חוק חינוך חובה עד כיתה י"ב - אך זה לא נכלל בתקציב החינוך עד 2011 כאשר הוקצו לכך 17 מיליון שקלים בתקציב המקורי. בתקציב על שינוייו הסכום כבר ירד מיליון שקלים בלבד, ואילו הביצוע היה אפס. לדברי בלס, "העובדה שמשרד החינוך התעכב במשך ארבע שנים בתקצוב החוק, ולבסוף תקצב אותו בסכום מינימלי שלא נוצל, מדברת בעד עצמה".

• העברות למוסדות תורניים - התופעה המעניינת בסעיף תקציבי זה היא הניגוד בין צמצום התקציב המקורי ב-2008-2005 ובין הגידול החד ב-2009. נראה שבעקבות חילופי הממשלות ב-2009 ננקטה פעולה כפולה: התקציב המקורי הותאם לתקציב על שינוייו, ובו-זמנית התקציב על שינוייו הוגדל ב-27%. לדברי חוקרי מרכז טאוב: "כשבוחנים את שינויי התקציב ברור שהקיצוץ בין 2005 ל-2008 היה פיקטיבי, וזאת לפי העובדה שהן התקציב על שינוייו והן הביצוע גדלו באופן רציף ב-2007-2005, ונותרו בעינם ב-2008". השינויים נעשו במהלך השנה, אף שככל הנראה היה ידוע שייערכו עוד בזמן בניית התקציב המקורי. בלס וקגן מציינים שלאור דעת הקהל השלילית בנוגע לתקצוב החינוך החרדי, כנראה היה קל יותר לבצע שינויים בתקציב דרך ועדת הכספים מאשר להציג את הדברים באורח שקוף בתקציב המקורי המאושר במליאת הכנסת. כמו-כן, נמצא כי תקנות התומכות בכוללים ובישיבות גבוהות הפסיקו להופיע בתקציב החל מ-2008, ולעומתן הופיעה תקנה חדשה (תמיכה במוסדות תורניים), בסכום גבוה יותר משתי התקנות הקודמות יחד (למעט ב-2008). ניתוח הביצוע מול הקיצוץ בתקציב המקורי דאז מלמד כי בפועל לא היה כלל קיצוץ בתקציב לתקנות אלו.

אי ניצול התקציב

משרד החינוך אינו מנצל את מלוא התקציב העומד לרשותו, וזאת בסדרי גודל של למעלה ממיליארד שקלים בממוצע כל שנה. בד-בבד, עולות טענות על קיצוץ המשאבים. משרד החינוך מסביר את אי-ניצול התקציב המלא בסיבות שונות, אך הסבריו בלתי מספקים. לדעת בלס וקוגן, בניהול יעיל ובפתיחות ושקיפות גדולים יותר אפשר להתגבר על הקשיים, או לפחות לצמצם את נזקיהם, וזאת לאור העובדה שאין מדובר כאן בחריגות חד-פעמיות או באי ניצול בשנה ספציפית, אלא בתופעה החוזרת על עצמה בכל השנים שנבדקו. כך חלק מהעברות אולי יכלו להימנע, למשל בתקציב 2011 אושרה העברה של 141 מיליון שקלים מתקציב החינוך לרזרבה הכללית ומשם לביטחון, למטרת גיוס חרדים לצה"ל. מה לזה ולתקציב החינוך?

כדי לשפר את המצב, בלס וקוגן ממליצים להפחית את מספר הסעיפים והתקנות במטרה לפשט את התקציב, ולמשל להוריד סעיפים מיותרים שמתוקצבים ב-0; לשנות את הצגת נתוני התקציב, כך שאפשר יהיה לוודא שהתכנון תואם את המציאות; להרחיב את דברי ההסבר; ולשפר את תהליך הכנסת השינויים בתקציב.