קופות הגמל, המהוות את אחד האפיקים החשובים לחיסכון לטווח הבינוני והארוך, מחזיקות בנכסים בסך כ-167 מיליארד ש"ח, נכון לסוף שנת 2002 - כ-14% מסך הנכסים הפיננסים שבידי הציבור. מבנה הענף הוא ריכוזי מאוד: 89% מנכסי הקופות מנוהלים על-ידי הבנקים, ו-57% מהם - על-ידי שלוש קבוצות הבנקים הגדולות - הפועלים, לאומי ודיסקונט. ריכוזיותו של הענף מאפשרת לבנקים, בין השאר, לגבות דמי ניהול גבוהים מהקופות, ולבצע עבורן את עסקאות הקניה והמכירה. היא מותירה בידי הצרכן אופציות מועטות מדי, ופחות מדי יעילות. ככה זה כשאין תחרות. והציבור? הוא מצביע ברגליים: בשנים האחרונות הצבירה בקופות היא שלילית - כלומר, היקף המשיכה מהקופות גדול מהיקף ההשקעה בהן. אחת הסיבות לכך היא התוצאות העלובות שמציעות מרבית קופות הגמל לחוסכים. ככה זה כשאין תחרות.
בהתחשב בשני המאפיינים של שוק קופות הגמל בישראל - היקפו וריכוזיותו - ניתן לומר כי קיים אינטרס ציבורי בקיום פיקוח יעיל ומשמעותי על שוק זה. "הצורך בפיקוח על קופות הגמל", מציין המבקר, "מתחדד עוד יותר משום שהן משמשות, בעידוד המדינה, מכשיר לחיסכון לטווח ארוך, ובפרט לחיסכון פנסיוני. עידוד המדינה בא לידי ביטוי בהענקת הטבות מס לחוסכים בקופות, ומטבע הדברים למדינה יש עניין להבטיח כי הטבות אלה ישמשו אך ורק למטרה שלשמה נועדו". המבקר מציין עוד, כי הפיקוח על הקופות נועד "לוודא שמנהלי קופות הגמל ממלאים את ההוראות שנקבעו בתקנות, פועלים לטובת העמיתים ובוחרים עבורם תיק השקעות אופטימלי (דהיינו השגת תשואה מרבית ברמת סיכון נתונה), ולהבטיח את יציבות הקופות ואת יכולתן לעמוד במשיכות של כספים בידי עמיתים בלי שייקלעו לבעיות נזילות".
ואולם, עולה מן הדוח, במהלך הביקורת שנערכה באגף שוק ההון, הביטוח והחיסכון במשרד האוצר במשרד האוצר - הגוף שאמור לוודא כי השקעות הציבור בקופות מתנהלות באופן תקין - נתגלו ליקויים רבים בעבודת האגף. בין היתר, קובע המבקר, לא מיישם אגף שוק ההון את המלצותיו של הצוות הבין משרדי לעניין צמצום הריכוזיות בשוק קופות הגמל, בראשות מנכ"ל האוצר דאז, פרופ' אבי בן בסט. בהמלצות, שהוגשו לממשלה בפברואר 2000, קבע הצוות הבין משרדי, בין היתר, כי על אגף שוק ההון להגביל את היקף הנכסים שמותר לאשכול קופות גמל או לקופה בודדת לנהל, מתוך כוונה להפחית את הסיכון הגבוה הכרוך בריכוז הניהול של נכסים בהיקף גדול בידי צוות מצומצם של מקבלי החלטות, במקום לבזרו בין מספר מקבלי החלטות בלתי תלויים. תגובת הממונה על אגף שוק ההון: ""ניגוד העניינים המובנה הטמון בשליטת הבנקים בקופות הגמל מטיל חשש כבד על מילוי חובת הנאמנות של מנהלי קופות הגמל כלפי עמיתיהן. עד לפתרון בעיה זו באופן שורשי ויסודי, אנו נוקטים בצעדים שונים ובהטלת מגבלות וסייגים על ניהול קופות הגמל בידי הבנקים לשם צמצום פוטנציאל ניגוד העניינים".
ראוי לציין, כי הדוח מבקר בחריפות לא פחותה את אוזלת ידה של הממשלה להסדיר בחקיקה ראשית את תחום קופות הגמל. "הממשלה", קובע הדוח, "לא דנה בסיכומי הוועדה הבין משרדית. עד מועד סיום הביקורת... הממשלה גם לא הגישה הצעת חוק מתוקנת בנושא זה". נזכיר שוב - המלצות לחקיקה מקיפה, שתקדם ניהול טוב יותר של כספי העמיתים ותפחית את ניגודי העניינים הטבועים בקופות גמל המנוהלות על-ידי הבנקים, הוגשו כבר בפברואר 2000. לממשלה יש, ככל הנראה, זמן. לציבור, כרגיל - הרבה פחות.
