ועדת פרוקצ'יה, שמונתה לפני כשנה וחצי לבחינת פעולתן של זירות חלופיות למסחר בניירות ערך בישראל, הגישה היום את הדוח המסכם שלה ליו"ר רשות ניירות ערך, משה טרי (ב', 6.3.06). דוח ראשוני של הוועדה פורסם כבר לפני מספר חודשים ולאחר שהתקבלו תגובות מהציבור היא מפרסמת עתה את מסקנותיה והמלצותיה הסופיות.
בכתב המינוי של הוועדה ביקש טרי מחבריה להתייחס, בין השאר, למאפיינים של זירות המסחר האלטרנטיביות בארץ ובעולם; למאפייני ההסדרה והפיקוח על זירות המסחר האלטרנטיביות בעולם; ולשאלה אם יש צורך בהסדרה ובפיקוח על זירות מסחר אלטרנטיביות בישראל, ואם כן, מהי מתכונת ההסדרה והפיקוח הראויה, לרבות לעניין פיקוח על זירות מסחר הפועלות בישראל ואשר מקום התאגדותן מחוץ לישראל והן מוסדרות או מפוקחות מכוח דין זר.
בשנים האחרונות החלו לפעול בישראל פלטפורמות שונות שאינן מסונפות או קשורות לבורסה לניירות ערך בתל אביב. בחלק מן הפלטפורמות האלה מתקיים מסחר בניירות ערך הנסחרים בבורסה לניירות ערך בתל אביב, ובחלק אחר מתקיים מסחר בניירות ערך בלתי סחירים.
חלק מן הפלטפורמות מכוון את פעילותן להפגשה ישירה של הלקוחות הסופיים (קונים ומוכרים של ניירות ערך) משני הצדדים (דהיינו, זירות מחסר), בעוד פלטפורמות אחרות פועלות יותר כפלטפורמות של broker-dealers, שבהן כל העסקות הן מסוג "נוסטרו", כאשר בעלי הפלטפורמה דואגים "להתכסות" על הפוזיציה שלהם באמצעות עריכת עסקות נוגדות או בתיווכם של גופים פיננסיים (כלומר, זירות תיווך). הן זירות המסחר והן זירות התיווך לא ביקשו, וממילא לא קיבלו רישיון להפעלת בורסה לפי חוק ניירות ערך.
הוועדה מצביעה על כך, כי הגם שפלח השוק של העסקות הנעשות בזירות החלופיות בישראל, איננו, לעת עתה, גדול במיוחד, הרי שמספרן של הזירות גדל בהתמדה, וסביר להניח כי חשיבותן היחסית בשוק ההון בישראל עשויה להגיע בקרוב למימדים משמעותיים. בדוח קובעים חברי הוועדה, כי מדובר במגמה בינלאומית שהיא פועל יוצא של התחרות בין זירות המסחר הפיסיות ועלייתן המקבילה של הזירות הוירטואליות.
"ככל שהטכנולוגיה לקיום מסחר וירטואלי הולכת ומתפתחת, כך נוצרות הזדמנויות טובות יותר לריבוי זירות, ויזמים ברחבי תבל נשאבים אל תוך חלל ההזדמנויות האמור", נאמר בדוח הוועדה, "לפי נתונים בלתי רשמיים שבידינו, זירות מסחר חלופיות שאבו אל תוכן כמויות אדירות מן השוק בעל נפח המסחר הגדול בעולם, ה-NASDAQ, עד כדי העמדה בסימן שאלה את עצם אפשרות הישרדותו בטווח הבינוני והארוך. מצב דברים מחייב את רשויות הרגולציה בשוק ההון לשידוד מערכות חשיבתי, וחיוב זה היה אחד הגורמים העיקריים שהניבו את היוזמה להקים וועדה זו".
דוח הוועדה מוקדש בעיקרו לשאלה כיצד יש לפקח על שוק שפועלות בו, הלכה למעשה, זירות אחדות.
קיצור המלצות הוועדה:
- הגדרת המונח "בורסה" בחוק ניירות ערך תשונה והיא תכיל מעתה גם זירות מסחר חלופיות לניירות ערך. "נייר ערך" יוגדר ככל נכס פיננסי הנסחר ב"בורסה".
- זירות המסחר החלופיות כאמור תורשינה לפעול כבורסות, בתנאי שתעמודנה בתנאים הרגולטוריים כמפורט להלן.
- הרגולציה תחול גם על זירות תיווך מאורגנות, בהן העסקות נקשרות בין המשקיעים לבין המתווך, ולא בין המשקיעים לבין עצמם. עם זאת, אופי הרגולציה לא יהיה זהה בשני המקרים.
- זירות מסחר לניירות ערך, לרבות הבורסה לניירות ערך בתל אביב, יורשו לפעול כתאגידים למטרות רווח, מה שיעודד את קיום התחרות ביניהן ב"שוק הבורסות".
- כל העסקות הנערכות בזירות המסחר תהיינה מחייבות מבחינה משפטית ("עסקות משוכללות") במעמד עשייתן, ולא תצרכנה לצורך שכלולן פעילות נוספת מחוץ לזירות המסחר.
- ייאסר על בורסות לעסוק בעיסוקים שאינם בורסאיים, כלומר ייקבע כלל של ייחוד העיסוק.
- מהות פעילותה של כל בורסה ייקבע בספר כללים, ורישויה של כל בורסה ייעשה תוך בחינה פרטנית של ספר הכללים שלה. ייאסר על בורסות לשנות את ספר הכללים שלהן אלא באישורה של הרשות המפקחת.
- מוצע, כי הרשות המרשה לעסוק בעסקי בורסה, לרבות החלטות רישוי המתייחסות לספר הכללים תהיה הרשות לניירות ערך. הרשות תהיה כפופה בנושא זה, כמו גם בנושאים אחרים, לפיקוח פרלמנטרי.
- יינתנו פטורים מן הפיקוח המוצע לבורסות הפועלות במדינות חוץ שתאושרנה לעניין זה, וכן לבורסות שבהן כל המשקיעים הם מוסדיים, וניירות הערך הנסחרים בהם לא הוצאו על-ידי מנפיקים שניירות הערך שלהם רשומים גם בשווקים הפתוחים לכל.
- כל הבורסות תדווחנה בזמן אמת (on line) למערכת דיווח לאומית על כל ניירות הערך שחלה חובה לדווח על המסחר בהם. מערכת הדיווח הלאומית תרכז את כל המידע שיוזרם אליה מכל הבורסות. עד שתוקם (אם תוקם) מערכת דיווח לאומית אחרת, תתפקד הבורסה לניירות ערך בתל אביב כמערכת דיווח לאומית.
- בורסה תפעל אך ורק להפגשה ישירה בין לקוחותיה. לעומת זאת זירת תיווך לא תורשה לפעול להפגשה ישירה בין לקוחותיה.
- כל בורסה תקיים את כללי משטר החברות הבאים:
תירשם כחברה על-פי חוק החברות; יהיה לה דירקטוריון המורכב מחמישה חברים לפחות, מתוכם שלושה חיצוניים. כל חברי הדירקטוריון יאושרו על-ידי רשות ניירות ערך לפי כללים שייקבעו; תהיה לה וועדת ביקורת שרוב חבריה חיצוניים; תחול הפרדת תפקידים בין מנכ"ל הבורסה ליו"ר הדירקטוריון; הבורסה תעסיק רואה חשבון מבקר. דוחותיה השנתיים המבוקרים יימסרו לרשות ניירות ערך וייבדקו על ידה; הבורסה תעסיק מבקר פנים; נושאי משרה ובעלי שליטה בבורסה יחובו חובות זהירות, מיומנות ואמונים למשקיעים בבורסה; תינתן זכות למשקיעים בבורסה לאכוף את החובות האמורים בעזרת תובענות ייצוגיות; הבורסות תידרשנה להוכיח איתנות פיננסית בעזרת קיום הון עצמי מינימאלי וביטוחי צד שלישי; הבורסות תידרשנה להוכיח מיומנות טכנית למילוי חובותיהן; כל בורסה תשלם אגרה שנתית פרופורציונאלית לנפח העסקות הנקשרות בה;
כללי הרגולציה החלים על זירות מסחר יחולו גם על זירות תיווך בשינויים אלה: זירות תיווך תורשינה לפעול במישרין אל מול לקוחותיהן, אך לא תורשינה לפעול להפגשה ישירה בין לקוחותיהן לבין עצמם; זירות תיווך תורשינה להשהות את דיווחיהן למערכת הדיווח הלאומית במשך פרק הזמן הנדרש לכיסוי הפוזיציה שלהן מבלי שהדיווח יקשה על ביצוע המשימה.
הוועדה גם ממליצה על שורה של אמצעים להשגת אכיפה אפקטיבית.
- אכיפה פלילית - בדומה למה שנקבע עתה בחוק ניירות ערך, ייקבע בחוק כי ניהולה של זירת מסחר לניירות ערך שלא על-פי רישיון, או בחריגה מתנאי הרישיון, היא עבירה פלילית.
הוועדה מציעה להטיל את הסנקציה העונשית על כל דירקטור או מנהל של התאגיד העוסק בניהול הזירה, בהגנות המקובלות לגבי נושאי משרה שעשו כל שביכולתם כדי למנוע את ביצוע העבירה.
- אכיפה אזרחית - במישור האזרחי מוצע לקבוע מנגנון של קנס אזרחי, בדומה להסדר המצוי היום בחוק להשקעות משותפות בנאמנות. מעבר לזה, מוצע כי מסלקת הבורסה תידרש שלא לסלוק עסקות שנעשו בזירות בלתי מורשות, דהיינו בכאלה שפעולותיהן טעונות רישוי אך לא קיבלו רישיון. מסלקת הבורסה תעודכן ביחס למיהות הזירות המורשות, ולא תקבל הוראות סליקה מזירה שאינה מופיעה ברישומיה. עם זאת, כדי להגן על האינטרסים של משקיעים תמימים, מוצע כי הוראה זו לא תחול ביחס לזירה שקיבלה רישיון על-פי החוק, אך שהפרה את תנאי הרישיון.
- אכיפה מנהלית - הואיל ופעולתן של זירות המסחר תהיה טעונה רישיון על-פי החוק, מוצע לאפשר לרשות ניירות ערך לשלול או להתלות את תוקפו של רישיון של זירת מסחר שאיננה מקיימת את הוראותיו. ברור כי אקט שלילת הרישיון או התלייתו יהיה כפוף לכללים הרגילים של המשפט המנהלי בנושאי הליך הוגן, חובת הנמקה וכדומה.
יו"ר הרשות, משה טרי, אמר במסיבת העיתונאים: "הרשות תומכת ביצירת תחרות בתחום זירות המסחר, כחלק מתהליך שכלול שוק ההון. אך כל הזירות צריכות להיות כפופות לרגולציה שתבטיח את אמון המשקיעים במערכת".
יו"ר הוועדה, פרופ' אוריאל פרוקצ'יה, אמר: "הרפורמה המוצעת מעודדת הקמתן ורישויין של בורסות אחדות בישראל. ריבוי בורסות יעודד את התחרות בינן לבין עצמן. תחרות זו צפויה להניב גם מכשירים פיננסיים חדשים, שלא נסחרו עד עתה, וגם שדרוג של חבילת השירות למשקיע, הן במישור מחיר השירות והן בכל מה שנוגע לאיכותו".
