הערכת השפעה מגדרית של חקיקה - סקירה משווה

מסמך זה נכתב לוועדה לקידום מעמד האשה לקראת דיונים בהצעת חוק הרשות לקידום מעמד האשה (תיקון – חקיקה בעלת השפעה מגדרית), התשס"ז-2007. במסמך מובאות עמדות האו"ם והאיחוד האירופי בדבר הערכת השפעה מגדרית של הצעות חוק ומוצגים הסדרים לביצוע הערכות כאלה בגרמניה, בבריטניה, בשבדיה, בקנדה ובפינלנד.

בפרקים העוסקים בגרמניה ובבריטניה מושם הדגש על הכלים המשמשים בתהליך הערכת השפעה מגדרית של הצעות חוק. הפרקים העוסקים בשבדיה, בקנדה ובפינלנד מתמקדים ביישום תוכניות לביצוע הערכת השפעה מגדרית באותן מדינות ובקשיים שהתעוררו במהלכו. בחלקו האחרון של המסמך מובא דיון בגורמים שכדאי להביא בחשבון בקביעת חובה לבצע הערכת השפעה מגדרית של הצעות חוק בישראל על סמך הניסיון ביישום מדיניות כזאת במדינות שנסקרו. יודגש כי בכל המדינות הנסקרות במסמך זה החקיקה העיקרית היא חקיקה ממשלתית (חקיקה שיוזמים חברי הממשלה), וחלקה של החקיקה הפרטית (חקיקה שיוזמים חברי הפרלמנט) הוא קטן. מכאן שגם ההנחיות בדבר הערכת השפעה מגדרית של הצעות חוק נוגעות ברובן לממשלות, ולא לפרלמנטים.

בהצעת החוק הנדונה בוועדה לקידום מעמד האשה מוצע לקבוע חובה לבדוק את מידת הרלוונטיות של הצעות חוק פרטיות וממשלתיות לנושאים מגדריים ואת השפעתן על נושאים אלו. יצוין כי הסדרים דומים להערכת השפעתן של הצעות חוק מעוגנים כיום בישראל בשני חוקים: חוק הכנסת, התשנ"ד-1994, קובע כי נציב הדורות הבאים יבדוק הצעות חוק שיש להן נגיעה לדורות הבאים; חוק לציון מידע בדבר השפעת חקיקה על זכויות הילד, התשס"ב-2002, מחייב את חברי הכנסת ואת הממשלה לבחון במהלך הכנת הצעת חוק לקריאה ראשונה את השפעתה של הצעת החוק על זכויותיהם של ילדים. הרעיון של הערכת ההשפעה המגדרית של חקיקה (וכן של קווי מדיניות ודרכי פעולה בכלל) הוא שילוב של שני רעיונות אחרים: Regulatory Impact Assessment ו-Gender Mainstreaming.

Regulatory Impact Assessment (להלן: RIA) הוא כלי מדיניות שנועד לבחון מהם היתרונות, העלויות וההשפעות של מדיניות מוצעת, ובכלל זה חקיקה. כלי זה נועד לסייע ביצירת רגולציה מודעת ומושכלת יותר, מתוך הבנה של השלכותיה על קבוצות אוכלוסיה ועל גורמים שונים. בבדיקה זו נבחנות, למשל, ההשפעה של המדיניות המוצעת על איכות הסביבה, על מידת התחרותיות במשק, על מיעוטים ועל השוויון בין המינים. בשנים האחרונות השימוש ב-RIA נעשה נפוץ במדינות הארגון לשיתוף פעולה ופיתוח כלכלי (ה-OECD). חלק מהחברות בו עושות הערכות השפעה של כל מדיניות מוצעת ובודקות את כלל הגורמים העשויים להיות מושפעים ממנה, ואילו מדינות אחרות עושות הערכות כאלה חלקית בלבד.

Gender Mainstreaming (להלן: GM) הוא אסטרטגיה לקידום שוויון בין המינים באמצעות הכללה של נקודת מבט מגדרית בכל תחומי החיים ובכל דרגי קבלת ההחלטות. אסטרטגיה זו נועדה להפוך את הצרכים של נשים ושל גברים ואת ניסיונם לחלק אינטגרלי מקביעת מדיניות ופעולות פוליטיות, כלכליות וחברתיות, כדי שהשפעתם על נשים וגברים תהיה שווה.

הערכת השפעה מגדרית (Gender Impact Assessment) של חקיקה פירושה שילוב התפיסה של GM בתהליך הערכת ההשפעה שלה. יש חוקים שהקשר שלהם למגדר הוא גלוי וברור (למשל חוקים הקשורים לחופשת לידה), ואילו השפעתם המגדרית של חוקים אחרים ברורה פחות (למשל חוקים הקשורים לתחום הבריאות). לגברים ולנשים יש צרכים שונים, והם אינם עומדים תמיד לנגד עיני המחוקק; לכן חוקים רבים נתפסים בטעות כנייטרליים מבחינת השפעתם המגדרית והשפעתם על השוויון בין המינים. תהליך של הערכת השפעה מגדרית, ובתוך כך שמיעת דעות והמלצות של קבוצות שונות של גברים ושל נשים, עשוי לחשוף חוסר שוויון סמוי בחקיקה. ביישום תהליך כזה של הערכת השפעה מגדרית חשוב לזכור כי אין להסתכל על אוכלוסיית הנשים או על אוכלוסיית הגברים כעל מקשה אחת, ויש להבחין בהשפעה של חוקים על קבוצות בתוכן, כגון קשישים, מהגרים והורים.

בתהליך הערכת השפעה מגדרית (כמו בשאר תהליכי ה-RIA) משמשים כלים מתודולוגיים המכוונים את הבודקים לשאול את השאלות המתאימות. התהליך מחייב בסיס רחב של מידע, ובכלל זה נתונים סטטיסטיים מובחנים לפי מין ולפי קבוצות בתוך כל מין.

בחלק מהמדינות הערכת ההשפעה המגדרית של חקיקה נעשית לאור היעדים של שוויון בין המינים שקבעה אותה מדינה, אשר פעמים רבות מעוגנים בחקיקה. לדוגמה, אם אחד מיעדי המדינה הוא קידום השוויון בין המינים בשוק העבודה, יש לבחון כיצד הצעת חוק מסוימת עשויה להשפיע על השגת יעד זה. הערכת ההשפעה המגדרית של חקיקה כוללת גם שקילת חלופות והשפעתן על השוויון בין המינים, ואף עשויה להביא לשינויים בחוק המוצע או בחלקים ממנו.

במסמך עולה כי בחלק מהמדינות שנסקרו החוק מחייב ביצוע הערכת השפעה מגדרית של הצעות חוק, ובמדינות אחרות הערכות כאלה מוסדרות בתוכנית ממשלתית או בהנחיות לחקיקה; בכל המדינות שנסקרו הערכת השפעה מגדרית נעשית בשלבים הראשונים של החקיקה ומסורה בידי משרדי הממשלה, ולא בידי גוף ייעודי אחד. בגרמניה ההערכה נעשית בשיתוף המשרד לענייני משפחה, קשישים, נשים ונוער.

מהניסיון שנצבר בכמה מדינות עולה כי מומלץ להחיל את החובה לבצע הערכות השפעה מגדרית בהדרגה, כדי שיהיה אפשר ללמוד על בעיות ולפתור אותן בזמן התהליך. חשוב לציין כי אומנם הערכות ההשפעה המגדרית עשויות לכלול הצגת חלופות כאשר הצעת החוק פוגעת בשוויון בין המינים, אולם בשום מדינה לא נמצאה חובה לתקן את הצעות החוק במקרים כאלה.