מדוע נסגר תיק הממדים הצבאיים של אירן?

מאמציה של הסוכנות הבינלאומית לאנרגיה אטומית (סבא"א) לחקור את פעילות ההתחמשות הגרעינית של אירן (קרי, את 'הממדים הצבאיים האפשריים' (PMD) שבתוכנית הגרעין שלה) הגיעו לסוף דרכם בשתי התפתחויות שאירעו בתחילת החודש. ההתפתחות הראשונה הגיעה ב-2 בדצמבר: אחרי שנות חקירה ארוכות שהתמקדו ב-12 שאלות מרכזיות הנוגעות לפעילות שאירן השקיעה בעבר בהיבטים צבאיים של תוכנית הגרעין שלה - חקירה שהניבה תוצאות מוגבלות מאוד עקב היעדר שיתוף פעולה מצד אירן - הגיש מנכ"ל סבא"א יוקיאה אמאנו את הדוח הסופי בנושא הממדים הצבאיים האפשריים. מועד הגשת הדוח נעשה בתיאום עם לוח הזמנים שנקבע בהסכם הגרעין עם אירן מיולי האחרון, בתום משא-ומתן בין אירן למדינות החברות במועצת הביטחון של האו"ם וגרמניה (ה-P5+1). הסכם הגרעין לא קבע שהנושא חייב להיפתר לשביעות רצונה של סבא"א כתנאי למימושו או כתנאי להסרת הסנקציות, אלא הסתפק בדרישה להגיש דוח בנושא.

מאז שסוגיית הממדים הצבאיים נכללה לראשונה בדוח הרבעוני של סבא"א בנושא אירן בסוף 2011, אירן לא שיתפה פעולה עם המאמצים של סבא"א לחקור את הנושא - היא סירבה להתיר כניסה של פקחים למתקנים חשודים, נמנעה מהגשת תשובות מלאות לשאלות של הסוכנות, ומנעה מסבא"א לחקור מדענים ראשיים המעורבים בתוכנית הגרעין האירנית. בכל זאת, ביולי קיבלה סבא"א מנדט להגיש דוח סופי בנושא עד דצמבר. בדוח זה, אמאנו קבע כי: "על-פי ההערכה הכוללת של הסוכנות, באירן בוצעו שורה של פעילויות הרלוונטיות לפיתוח מתקן נפץ גרעיני עד סוף 2003 כחלק ממאמץ מתואם, וחלק מהפעילויות התרחש אחרי 2003... בידי הסוכנות אין אינדיקציות ממשיות לפעילויות הרלוונטיות לפיתוח מתקן נפץ גרעיני שנעשו באירן אחרי 2009". ראוי לציין כי במסיבת עיתונאים שנערכה בווינה בשבוע שקדם לפרסום הדוח, אמאנו הודיע שהדוח לא יציג מסקנות שחור/לבן, משום שלמרות שסבא"א קיבלה יותר מידע במהלך החודשים האחרונים, עדיין נותרו פערים. לפי דיפלומטים אחרים שמעורים בחקירה, אירן סיפקה מעט מאוד מידע משמעותי חדש, ורבות מבין 12 הסוגיות של הממדים הצבאיים לא נפתרו באופן משביע רצון.

ההתפתחות השנייה בסתימת הגולל על שאלת הממדים הצבאיים הגיעה ב-15 בדצמבר, כאשר הוועד המנהל של סבא"א התכנס כדי לדון בדוח של אמאנו. שבוע לפני כן, הגישו מדינות ה-P5+1 טיוטת החלטה לוועד המנהל, המציינת שפעילות האימות של סבא"א בנוגע לסוגיות הממדים הצבאיים הושלמה, ובכך למעשה סוגרת את התיק בנושא זה. ההחלטה - שאינה מזכירה את המסקנות של אמאנו בנוגע לפעילות ההתחמשות של אירן בעבר, או את אי-שיתוף הפעולה שלה עם חקירת סבא"א - אומצה על-ידי הוועד המנהל פה אחד. ההחלטה הייתה עם מבט אל עבר העתיד ויישום הסכם הגרעין, ולא התמקדה בעבר ובהפרות של אירן את אמנת ה-NPT.

התוצאה היא שאירן נמצאה אשמה בפיתוח יכולת גרעינית צבאית, עם רמז לכך שלו שיתפה פעולה באופן מלא עם החקירה, ייתכן שהתוצאות היו אף חמורות ומרשיעות יותר. ובכל זאת ויתרו לאירן, והוועד המנהל סגר את התיק. עם יישום הסכם הגרעין והסרת הסנקציות, לא יישאר אף מנוף להפעיל באמצעותו לחץ על אירן כדי לאלץ אותה לשתף פעולה עם חקירות עתידיות לגבי חשדות שיתעוררו, ודאי לא יותר מאשר היה בידי המערב בזמן חקירת הממדים הצבאיים.

מה יכול להסביר תוצאה זו? מכיוון שמדובר בחקירה ובמסקנות שהוציאה סבא"א, נראה הגיוני להתמקד בארגון זה כשאנו מחפשים את ההסבר. כיצד זה שהוועד המנהל של סבא"א היה מוכן לסגור את החקירה למרות שהמזכירות הטכנית לא קיבלה תשובות מלאות לשאלותיה, ולמרות שהמסקנות שאליהן הגיעה היו כה מרשיעות? אבל כפי שהדגיש אמאנו, סבא"א הוא ארגון טכני עם מנדט טכני, והוא פעל מכוח מנדט זה כמיטב יכולתו, לנוכח האילוצים של אי-שיתוף פעולה מצד אירן ותשובותיה החלקיות והמתחמקות לשאלות ולבקשות של סבא"א. לפיכך, ההחלטה במקרה זה הייתה פוליטית, לא טכנית, מה שמצביע לכיוון ה-P5+1 - המדינות שניהלו את המשא-ומתן עם אירן על ההסכם וניסחו את התנאים לאופן שבו חקירת סבא"א תמוסגר ותשתלב במשא-ומתן הכולל.

ניתן לראות שמתחילת המשא-ומתן, בראשית 2014, הציפייה של המעצמות הייתה שחקירת הממדים הצבאיים תטופל על-ידי סבא"א, ללא התערבות מצדן. למרות הגיון מסוים בהחלטה זו מנקודת מבט טכנית, חלוקת העבודה הייתה מובנת פחות מבחינת האופן שבו ישתלב המידע בנוגע למעשיה של אירן בתחום הצבאי בעבר, בהסכם גרעין מקיף וסופי עם אירן. למרות כמה הצהרות אמריקניות שטענו את ההפך, דומה שעצם ההפרדה שנעשתה בין חקירת סבא"א לבין המשא-ומתן הפוליטי אותתה על מוכנות מצד המעצמות להבטיח עסקה עם אירן, ללא קשר לממצאי חקירת הממדים הצבאיים. תחושה זו התחזקה ככל שהלך והובהר שאירן נחושה להיצמד לנרטיב שלה, ולפיו מעולם לא היה "דבר רע" בהתנהלותה הגרעינית. כאשר הוכרז על הסכם הגרעין מבלי שסוגיית הממדים הצבאיים הגיעה לכדי סיכום, היה ברור שההפרדה פירושה שההסכם אינו מותנה בחשיפת הפרות העבר של אירן. המעצמות נכנעו לחוסר המוכנות האירנית לחשוף את תוכניתה הצבאית, וסבא"א בסופו של דבר רק מילאה את תפקידה בתסריט שנכתב ובוים עבורה על-ידי המעצמות.


מה עתידות להיות השלכות החלטה זו בהמשך הדרך?


החלטת הוועד המנהל של סבא"א בירכה על "האשרור שעשתה אירן" כחלק מהסכם הגרעין, ולפיו "בכל נסיבות שהן היא לעולם לא תחתור, תפתח או תרכוש נשק גרעיני, לרבות הסכמתה של אירן שהיא לא תהא מעורבת בפעילויות שעשויות לתרום לפיתוח של מתקן נפץ גרעיני". אולם, כיצד ניתן ליישב דברים אלה עם תוצאה שמתעלמת מהמסקנה כי אירן הפרה את אמנת ה-NPT בעבר? האם ניתן להאמין לאירן שתעמוד ב"אשרור", כאשר התגובה שלה עצמה להחלטת הוועד המנהל הייתה כי הבעיה "המזויפת" של הממדים הצבאיים סוף-סוף הוזזה הצדה? ואכן, מאז הוכרז על הסכם הגרעין ביולי 2015, דומה שבהתנהגותה של אירן אין כל אינדיקציה שתתמוך במסקנה שאירן צפויה לאמץ שאיפות צבאיות אחרות ממה שנראה עד כה. הניסויים שאירן ערכה לאחרונה בטילים בליסטיים המסוגלים לשאת ראש נפץ גרעיני רק מחזקים את התחושה שלא צפוי כל שינוי.

מנקודת מבטה של ישראל, התוצאה של חקירת הממדים הצבאיים היא רק עדות נוספת לחולשת הסכם הגרעין עם אירן. עבור מדינות אחרות במזרח התיכון, הרי שלמרות שרבות מהן בירכו תחילה על ההסכם, קיימות אינדיקציות אחרות המשקפות כי העסקה עם אירן גורמת להן אי-נחת. המשמעות של טיוח תוכנית פיתוח הנשק של אירן רק צפויה להעמיק את החששות שלהן. עשור הוא זמן קצר מאוד בהיסטוריה של האזור, ובעוד עשר שנים, כשרוב המגבלות הנוכחיות על אירן יוסרו, היא תוכל להמשיך בתוכניתה להפוך ליריב המסוגל לאיים בנשק גרעיני.