כדורים ושקלים

הדרישות ממערכת הביטחון להתייעלות מובנות, ואכן ראוי שצה"ל לא רק יגן על המדינה אלא יעשה זאת ביעילות, כלומר: צבא ההגנה (ביעילות) לישראל. עם זאת, דוח מבקר המדינה על יישום ועדת ברודט (5.8.15) ודוח ועדת לוקר עוסקים בסוגיית ההתייעלות כעניין העומד בפני עצמו, תוך טשטוש הגבולות שבין התייעלות ובין צעדים לצמצום הוצאות הביטחון, הכרוכים בפגיעה ביכולות הצבא. גישה זו מעוררת כמה תהיות ובעיות, שעלולות להקשות להפיק מהדוחות מסקנות יישומיות.

בעיה ראשונה: לא ניתן לדון במחיר (הוצאות הביטחון) במנותק מהמוצר ואיכותו (התפוקות הביטחוניות). הדוחות לא עוסקים בשאלה מהן התפוקות הביטחוניות הנדרשות מהצבא על-ידי הממשלה, האם בכלל הוגדרו, איך עומד בהן הצבא והאם התקציב מתאים לצורך זה. הכיצד ניתן לקיים דיון ביעילות ייצור הביטחון, אך ורק בהתייחס לעלות ובמנותק מהתפוקות?

ברור למשל שאם צה"ל יידרש לבנות יכולת להגן על המדינה בשתי גזרות ולתקוף בגזרה שלישית במקביל, יהיו לכך משמעויות תקציביות שונות מדרישה להיערך להגנה בשתי גזרות בלבד. השוני בהגדרת המשימות יתבטא בהיקף כוחות היבשה, בגודל צבא הקבע והמילואים, בכמות המפקדות וכו'. בסופו של דבר, אם התפוקות הנדרשות אינן ברורות, תפיסת הביטחון ותפיסת ההפעלה אינן עדכניות, כפי שעולה מדוח ועדת לוקר, אזי קשה גם להגדיר את ההתייעלות הנדרשת וליישמה (להוציא בזבוזים צורמים שבהם ניתן לטפל).

בעיה שנייה: דוח ברודט ודוח לוקר המליצו על תוואי תקציב לינארי לחמש שנים. הראשון המליץ שתקציב הביטחון יגדל בהתאם לגידול ההוצאה הציבורית האזרחית לנפש, והשני המליץ שהתקציב יישאר קבוע במשך חמש שנים.

ברם המציאות אינה לינארית וגם "נושאי הליבה" של הצבא אליהן המליץ דוח ברודט להתכוונן) השתנו. למשל, חודש לאחר פרסום דוח ברודט (מאי 2007) השתלט החמאס על רצועת עזה והמציאות הביטחונית השתנתה בלא היכר. בשנים הבאות גדלה כמות הרקטות שבידי חיזבאללה פי עשרה ביחס למלחמת לבנון השנייה, מרחב הסייבר נוסף כזירת לוחמה חדשה, והוחלט להשקיע בבניית יכולת תקיפה עצמאית באירן. החל משנת 2011 פחתו מאוד יכולותיו של צבא סוריה, אך התפתחו איומים מסוגים חדשים. ואכן, לפי הדוח החדש, למבקר הוסבר, כי "הגידול בתקני הקבע בשנים 2012-2008 בצה"ל נעשה באישור מטכ"ל ובתחומים חיוניים שבהם נדרשה תוספת כוח אדם, כגון: מטוסים ללא טייס, צוללות, תחומים במודיעין, הגנה אווירית, סייבר ותחומי העורף".

בעיה שלישית: האחריות למצב בדוחות השונים נראית קצת מעורפלת, אבל ברור שהממשלה היא האחראית להחליט כיצד להתמודד עם המציאות המשתנה, אלו סיכונים בכוונתה ליטול ואלו לאו, ולהקצות לכך משאבים. על הצבא לממש את החלטותיה. אי-יישום המלצות ועדת ברודט לא נסתר מעיני הממשלה, היא בחרה למעשה לעשות זאת. בראש סדר העדיפות של הממשלה ניצבת רמת הביטחון; וכדי שזו לא תיפגע היא מוכנה לספוג שוליים של יתירות בהוצאה, מאחר שהטעות לכיוון הנגדי עלולה להיות חמורה בהרבה. עם זאת, אין להמעיט בחומרת ממצאי המבקר בדבר מחסור בבקרה ותשומת לב מצד הדרג המדיני והביטחוני לתחום ההתייעלות.

בעיה רביעית: ההתמקדות בתקציב הביטחון מטה את בעיית ההתייעלות מהסקטור הציבורי בכלל לסקטור הביטחוני בלבד, בעוד שחלקו רק כחמישית מהוצאות הסקטור הציבורי וספק רב אם הוא פחות יעיל ממנו. מבקר המדינה מציין, כי מלבד דיון אחד במאי 2011, לא התקיימו בקבינט דיונים על התייעלות של מערכת הביטחון. מצב לא-תקין בהחלט, ברם מכאן עולה השאלה: כמה דיונים קיימה הממשלה על התייעלות בתקציבה בכלל? כמה ועדות הקימה הממשלה, כמו ועדת ברודט ולוקר, בכל אחד מהמשרדים האזרחים?

בעיה חמישית: העדר תמונה כוללת. מדוחות ועדת לוקר והמבקר ניתן להתרשם שצה"ל אינו יעיל והוצאותיו מכבידות על המשק. ראוי היה לציין בהם, כי לפי נתוני השלכה המרכזית לסטטיסטיקה, היחס בין הוצאות הביטחון בישראל (כולל המוסד והשב"כ) לתוצר ירד מ-6.7% בשנת 2007 (ועדת ברודט) ל-5.9% בשנת 2014, כאשר ההוצאות בשקלים (בלא הסיוע האמריקני) ירדו מ-5.3% מהתוצר ל-4.9% בהתאמה.

עוד היה ראוי לבדוק עד כמה צה"ל יעיל ביחס לצבאות זרים, במונחים של משימות וסדר כוחות ביחס להוצאות. בדיקה כזו עשויה להראות, כי צה"ל הוא דווקא מהצבאות היעילים בעולם. ברם, השאלה המשמעותית ביותר היא מה הן יכולותיו המבצעיות של הצבא, והאם הן תואמות את ציפיות הממשלה לנוכח המציאות המשתנה תדיר.

בהקשר זה מוטב לבחון גם מדוע צעדי "התייעלות", שנכפו על הצבא ומיושמים מזה שנים, מסתברים לפתע כלא-יעילים. למשל: בפני ועדת לוקר נחשף, כי העלאת גיל הפרישה משירות הקבע בצה"ל, כפי שתבע האוצר בנחישות בעבר, היא בעייתית - לא רק עבור הצבא, אלא הרבה יותר מכך עבור המשק. הפורשים אומנם יוצאים מהצבא מאוחר יותר, אבל עם זכויות פנסיה גדולות יותר ומשתלבים פחות בשוק העבודה (כלומר: פחות תוצר ופחות מיסים).

עתה ממליצה ועדת לוקר לסגת (בעבור רוב משרתי הקבע) ממודל פנסיית הגישור התקציבית, המשתלב בפנסיה הצוברת, שגם עליו הוחלט בעבר בשם ההתייעלות, כדי להגביל את התחייבויות התקציביות של המדינה לתקופה שמגיל הפרישה מהצבא ועד גיל 67. ומי ערב לכך, שצעדי ההתייעלות המומלצים עתה יביאו "לאיזון הנכון בין הקצאת המשאבים לצורכי הביטחון לבין הקצעתם לצרכים חברתיים- אזרחיים", כלשון המבקר? ואולי הצבא יאלץ שוב לסגת מהמודל המוצע, כאשר יתברר שחסרים אנשי קבע. הבעיה היא, שלכל טלטלה כזו יש מחיר ביטחוני וכלכלי כאחד.


המלצות

• על מערכת הביטחון והמטה לביטחון לאומי להציג לממשלה חלופות לרמת תקציב הביטחון הדרושה באמצעות סלי ביטחון אפשריים, וזאת במונחי יכולות ותפוקות ביטחוניות (למשל: יכולת לתקוף יעדים במרחק רב, יכולת לנהל לחימה מול חיזבאללה וחמאס במקביל וכו'). יש להבהיר לגבי כל סל לאיזה תרחישים הוא נותן מענה מלא או מענה חלקי, או בכלל לא נותן מענה, ומהי עלותו על פני שנים. הממשלה תבחר את סל הביטחון התואם ביותר את הבנתה את צורכי הביטחון ועל נכונותה ליטול סיכונים.

• בהנחה שאין שינויים מהותיים בצרכים הביטחוניים ובכפוף לבדיקת סלי הביטחון שלעיל, לשנה הקרובה מוצע לקבוע את תקציב הביטחון על 59 מיליארד שקל, בהתאם להמלצת ועדת לוקר. לשנים 2021-2017 מומלץ להגדיל במעט את התקציב ברוח המלצות ועדת ברודט. קונקרטית, מוצע להגדיל מדי שנה את התקציב השקלי המיועד לצה"ל, בתוך תקציב הביטחון, בשיעור של הגידול בסך הצריכה האזרחית הכוללת לנפש, או התוצר לנפש (2%-1%, בהנחה שהצמיחה תהיה 4%-3% בשנה), וזאת בכפוף להערכת מצב שנתית שתוצג בממשלה.

• לדון בתוכנית "גדעון" של הרמטכ"ל גדי איזנקוט כבסיס לפעילות צה"ל, כאשר ממצאי דוח מבקר המדינה והמלצות ועדת לוקר ייבחנו וימומשו במקומות שבהם ניתן לייעל את המערכת.

• להקים במשרד הביטחון מינהלת התייעלות, שתעסוק באופן שוטף בפרויקטים של התייעלות, בכפוף לוועדה בראשות שר הביטחון, בהשתתפות נציגי האוצר והמל"ל. המינהלה תטפל באופן קונקרטי במוקדים של חוסר יעילות, כדוגמת מערך האחזקה בכוחות היבשה עליו הצביע מבקר המדינה. גוף זה יבצע מדידה ובקרה על ביצוע ההתייעלות ביחידות.