זכויות בניה במושבים

היועץ המשפטי לממשלה קבע לפני כשנתיים שהחלטה 979 איננה עומדת במבחן הסבירות והמליץ על הקמת צוות מקצועי בין-משרדי לבדיקת הנושא ולגיבוש עמדה מקצועית. "ועדת הבר" שמונתה על-ידי השר אולמרט הגישה בימים אלה את המלצותיה. להלן תמצית דוח הוועדה:

בעל נחלה יהא רשאי לעגן את זכויותיו בחלקה א' של נחלתו בתשלום דמי חכירה בשיעור של 3.75% משוויה. תשלום כאמור יקנה לבעל הנחלה "זכויות חכירה" בחוזה ישיר מול מינהל מקרקעי ישראל. כמו כן יקנה התשלום לבעל הנחלה זכות לנצל את זכויות הבניה שבחלקה א' ללא המגבלה של "רצף דורי" וללא מגבלות של מספר היחידות ושטחן.

הוועדה המליצה ששטח חלקות א' של כל הנחלות בישראל יהא 2.5 דונם בלבד. בעלי נחלות שחלקתם קטנה מ-1.5 דונם יהיו רשאים להשלים את השטח החסר מחלקות הצמודות לחלקה א' של נחלתם או משטחים אחרים השייכים למשבצת הישוב.

באשר להיקף זכויות הבניה בחלקת המגורים, אימצה הוועדה את זכויות הבניה "למגורים" הקיימות היום כ"בסיס הזכויות". יוזכר כי זכויות הבניה הקיימות היום הן: שתי יחידות בנות 160 מ"ר כל אחת (האחת - "בית ההורים", השנייה - "בית הבן הממשיך") והשלישית - יחידה בשטח של 55 מ"ר - בתנאי שגרים בפועל בנחלה שלושה דורות. כאמור, הוועדה המליצה לאפשר לבעל נחלה ששילם את דמי החכירה לנצל את מכסת 375 מ"ר המותרים לבניה בחלקה א' של נחלתו להקמת מספר יחידות מגורים כפי שימצא לנכון ללא ההתניה העל "רצף דורי".

הוועדה המליצה לאפשר פיצולים של מגרשים ו/או יחידות מגורים מהנחלה בכפוף לקיומה של "תוכנית בניין עיר" (תב"ע) מתאימה. יחד עם זאת, הוסיפה הוועדה וקבעה כי זכויות הבניה במגרש המפוצל ובנחלה המפוצלת לא יקטנו מ-160 מ"ר. כפועל יוצא מכך, לא ניתן יהיה לפצל יותר ממגרש אחד (או יחידת מגורים אחת) מהנחלה ללא רכישת זכויות בניה נוספות ממינהל מקרקעי ישראל. על-פי המלצת הוועדה, עלות הפיצול תהא תשלום בסך השווה ל-33% משווי המגרש המפוצל (או 29.25% לבעל נחלה ששילם דמי חכירה). יובהר כי שטח המגרש המפוצל וזכויות הבניה שבו ייגרעו מחלקה א' של הנחלה. העברת זכויות במגרש המפוצל תעשה ללא תשלום נוסף למינהל מקרקעי ישראל.
רכישת זכויות בניה נוספות מעבר ל-375 מ"ר הבסיסיים תתאפשר (כפוף לקיומה של תב"ע מתאימה) כנגד תשלום מלוא שווי התוספת לערך קרקע.

לעניין זה יובהר כי הזכות לפיצול מגרש אחד מנחלה, קיימת שנים רבות. השינוי עליו "מבשרת" הוועדה הוא הקטנת עלות הפיצול ל-33% משווי המגרש. ניתן להניח כי "מתנגדי המגזר החקלאי" המתנגדים להמלצות הוועדה, ימקדו עתירותיהם בשיעור תשלום זה. מנגד, תשלום דמי היוון בשיעור 91% משווי המגרש עבור רכישת זכויות בניה נוספות לפיצול מגרש שני ואילך, מקפח, לדעתנו, את זכויותיהם של בעלי הנחלות הואיל ושיעור זה אינו לוקח בחשבון את הפסד שטח ה"מגרש המפוצל" מחלקה א' והתעלמות משווי זכויות החזקה של בעל הנחלה והשקעותיו להשבחתה.

למגרשים שיפוצלו מהנחלה יוענקו זכויות בחוזה חכירה ישיר ונפרד מול מינהל מקרקעי ישראל. ניתן יהא למכור את הזכויות במגרש המפוצל (בכפוף לנוהלי האגודה והוראות הדין) ללא תשלום נוסף למינהל מקרקעי ישראל.

לעניין פיצול המגרשים ראוי להדגיש כי הוועדה השאירה בהמלצותיה את מגבלת מספר יחידות המגורים לישוב שנקבעו ב "תמ"א 31" ו-"תמ"א 35". היינו, 250 יחידות לישוב בו קיימות 80 נחלות ו-350 יחידות לישוב בו קיימות למעלה מ-100 נחלות. לפיכך, במושבים בהם ניצלה האגודה את זכויות הבניה ב"הרחבה" עלולה להיווצר בעיה של חוסר יכולת לפצל מגרש שלישי בנחלות בשל מיצוי מכסת המגרשים שבתמ"א.

חידוש נוסף עליו המליצה הוועדה - רכישה מראש של כל זכויות הבניה הקיימות והעתידיות בתשלום "דמי רכישה" בשיעור של 33% משווי הקרקע בחלקת המגורים. המונח "דמי רכישה" שהוטבע על-ידי הוועדה, לא היה קיים עד היום והוא מגלם בחובו את "דמי החכירה" למגורים המפורטים לעיל ביחד עם "דמי הסכמה" הנדרשים לתשלום בעברת זכויות לצדדים שלישיים.

מששולמו "דמי הרכישה" כאמור, יהא בעל הנחלה פטור מתשלום עבור זכויות בניה נוספות ל"מגורים", תשלום עבור פיצול מגרשים ו/או יחידות דיור ומתשלום "דמי הסכמה" בהעברת זכויות בחלקה א' של הנחלה. מדמי "הרכישה" התירה הוועדה לנכות סכומים ששולמו בעבר כ"דמי חכירה", "דמי הסכמה" ותשלומים עבור זכויות בניה נוספות ובלבד ש"דמי הרכישה" לא יקטנו מ-20%.

לגבי "פעילות לא חקלאית" (פל"ח) הביעה הוועדה דעתה כי אלמלא המציאות שנוצרה בשטח היא לא היתה ממליצה לאפשר את המשך קיומם, אך נוכח היעדר האפשרות "להחזר הגלגל לאחור" היא התירה שימושים לא חקלאיים בשטח בנוי שלא יעלה על 500 מ"ר בחלקה א' של הנחלה כנגד תשלום בסך השווה ל-91% משווי הקרקע. קרי, כנגד מלוא השווי הריאלי של הקרקע. בנחלות שלגביהן קיימת חובה לתשלום "היטל השבחה" יופחתו דמי ההיוון בהתאמה.

לדעתנו, גביית שיעור היוון בשיעור 91% מהווה מבחינה מעשית, מחסום כלכלי למימוש זכויות הפל"ח. שיעור היוון זה מקפח את בעלי הנחלות ביחס למגזרים אחרים, והוא מתעלם משווי זכויות החזקה ההיסטוריות בקרקע ומהשקעות בעלי הנחלות והאגודות השיתופיות במשך עשרות שנים. מאידך, צפוי שפורום ראשי הערים יעתור כנגד מתן כל אפשרות לשימושים לא חקלאיים בנחלות מהטעם ששימושים שכאלה מסכנים את התעסוקה בערים.

דומה בעינינו כי הוועדה ניסתה בהמלצותיה למצוא את "שביל הזהב" בין המצב "הבלתי אפשרי" בו נמצאים בעלי הנחלות לאורך שנים לבין האווירה המשפטית והציבורית העוינת את המגזר החקלאי - המצטייר בעיני הציבור כמגזר קטן, המחזיק בשטחים נרחבים ויקרים.

כפי שציינתי במאמרי לפני כשנתיים ("זכויות בניה בנחלות - עוד ארוכה הדרך") עם הגשת הדוח צפויות להיות מוגשות עתירות "משני צדדיו של המתרס" ובעלי הנחלות יימצאו בחוסר ודאות עד לקבלת החלטותיו הסופיות של בית המשפט העליון.

לדעתנו, "זכויות החקלאים בקרקע" הינו נושא המקיף חלק גדול מקרקעות המדינה ויש לו השלכות כלכליות, חברתיות, אידיאולוגיות ומשפטיות מרחיקות לכת. לפיכך, מן הראוי שהאיזון הנכון ייקבע בחקיקה ראשית ולא יוותר להכרעה בשלבים בידיו של כבוד בית המשפט העליון, שממילא לא ייטול על עצמו את מלאכתו של המחוקק.

בשולי הדברים יצוין כי המלצות הוועדה אינן עומדות בקנה אחד עם החלטה 1 של מועצת מינהל מקרקעי ישראל. החלטה מס' 1 מהווה את הבסיס היסודי במערכת היחסים שבין מינהל מקרקעי ישראל לבעלי הנחלות ויצרה התחייבות שלטונית מחד, וציפייה מאידך, "שבבואו של יום" יהיו בעלי הנחלות זכאים לעיגון זכויותיהם בכל שטח הנחלה, לרבות בשטח החקלאי (חלקות ב' ו- ג'), בחוזה חכירה ל- 49 שנים ושזכויות החכירה תרשמנה על-פי דין בלשכת רישום המקרקעין.

כמו כן, ועדת הבר לא התמודדה כלל עם העיקרון האנכרוניסטי הקובע שנחלה היא יחידה כלכלית חקלאית עצמאית שאינה ניתנת לחלוקה מחשש שחלוקתה תפגע בכושרה לקיים משפחה חקלאית אחת. כל עוד לא יבוטל עיקרון זה, לא יימצא פיתרון של ממש לבעיית הירושה של משקים חקלאיים וחלוקה מאוזנת של זכויות הירושה בין בני דור ההמשך.

נראה כי בשנת 2005, כשנתונים סטטיסטיים בדוקים ועבודות מחקר בתחום הכלכלה החקלאית מוכיחים, מעבר לכל ספק, שלא ניתן לקיים חקלאות בת קיימא משטחים חקלאים קטנים (המקובלים בנחלות), הרי שאין כל הגיון לשמור בעקשנות חסרת תכלית על עיקרון "אי פיצול הנחלה". נהפוך הוא, דווקא עתידה של החקלאות מחייב שינוי במדיניות הקיימת למדיניות המתירה לבעלי הנחלות ניוד שטחים חקלאיים וריכוזם בידי חקלאים בודדים היכולים לקיים חקלאות מודרנית וביטול האיסור על פיצול חלקה א' של הנחלה.

אם היתה נשמעת דעתנו בעניין זה הרי את עיקר המאמץ המשפטי, הציבורי והמקצועי על בעלי הנחלות, המושבים והתנועות ההתיישבויות לרכז בשבירת עיקרון "שלמות הנחלה". שבירת עיקרון זה תביא לרצף שינויים בהחלטות מינהל המגבילות פיצול חלקות א' של נחלות ויצירת חלוקה מאוזנת ושווה של זכויות הבניה בחלקי הנחלה המפוצלת. בכך יימצא פיתרון למצב המדיר את שנתם של בעלי הנחלות בירושת נחלתם, תוך שמירה על שוויון בין יורשיהם ושלמות משפחתם.