פגיעה עכשיו, פיצוי אחר כך?

מעשה שהיה כך היה. רבקה קיבלה בירושה עשרה דונמים במושב באזור המרכז. לימים הוחלט לקדם תוכנית לשינוי ייעוד הקרקע מקרקע חקלאית לקרקע לבנייה, המהווה תוכנית איחוד וחלוקה. רבקה שמחה, כי במקום להמשיך בגידולים חקלאיים, היא תזכה ליהנות מפירותיה ה"סחירים". אלא, שחלומות לחוד ומציאות לחוד. יום בהיר אחד הופקדה תת"ל (תוכנית תשתיות לאומיות) 43 להרחבת כביש 4, כאשר חמישה דונמים מן הקרקע של מיועדים להרחבה.

רבקה הגישה השגה לתת"ל וטענה שיש לקבוע הוראה בדבר "שחזור זכויות", שפירושה המעשי הוא התעלמות משינוי הייעוד במסגרת התוכנית הראשונה (תת"ל 43) בעת עריכת טבלאות האיזון וההקצאה בתוכנית השנייה. כלומר: למתחם האיחוד והחלוקה ייכנסו כל עשרת הדונמים בייעוד המקורי (החקלאי) ורבקה תקבל זכויות בגין מלוא השטח.

הוועדה לתשתיות לאומיות קבעה, כי תוכנית איחוד וחלוקה שבהכנה היא תוכנית רעיונית בלבד, הנמצאת בשלבים ראשוניים וטרם אושרה על-ידי מוסדות התכנון. מנגד, שטחי הקרקע של רבקה, שמבוקש לשנות את ייעודם לצורכי ציבור במסגרת תת"ל 43, נדרשים כחלק מתוכנית רחבה זו. בשל כך יש לשנות את ייעודי הקרקע לצורכי ציבור, בדיוק כפי שמתבקש במסגרת התת"ל, ולא ניתן לקבוע הוראות "שחזור זכויות עתידי" בלתי מסוימת.

הדבר נובע ממספר נימוקים. ראשית, קביעת הוראה שכזו עלולה ליצור מערכת ציפיות שאין מתפקידה של הוות"ל (כמוסד תכנון וביצוע של תשתיות לאומיות) לייצר, לפיהן השטחים האמורים ייכללו בתוכנית איחוד וחלוקה עתידית. שנית, קביעה שכזו בתוכנית לתשתית לאומית, כובלת את שיקול דעת מוסדות התכנון שבסמכותם לדון בתוכנית האיחוד והחלוקה המקומית, תוך יצירת הנחת בסיס (ללא בחינה של צורכי התכנון הקונקרטיים למתחם האיחוד וחלוקה המיועד), לפיה קיים קשר תכנוני בין התשתית הלאומית לבין התוכנית המקומית, באופן שעשוי להשפיע על ייעוד הקרקע, על שווי הקרקע, בין אם בפועל יש בכך צורך ובין אם לאו.

שלישית, הוועדה קבעה ששימור זכויות עתידי, שיאפשר הכנסת שטחים נוספים לתוך מתחם האיחוד והחלוקה העתידי, עלול לפגוע בבעלי זכויות אחרים בתחום אותה תוכנית ואותו מתחם איחוד וחלוקה. לפיכך, מתחייב היה, כי ביחס להחלטה על קביעת "שחזור זכויות" בתת"ל 43, תינתן גם זכות טיעון לבעלי זכויות בתוכנית עתידית כאמור. בשל כל אלו, נדחתה הבקשה לקבוע בתת"ל 43 "שחזור זכויות עתידי" (כפי שנקבע בשעתו, למשל, ביחס לתת"ל 15).

עם זאת, על-מנת לאפשר לבעלי הזכויות העלולים להיפגע פרק זמן נוסף כדי לקדם הליכי תכנון ולמצות את אפשרויות התכנון בשטח בטרם יעלה הצורך בביצוע בפועל של התוכנית, החליטה הוועדה לאשר במיקומים האמורים "ייעוד נדחה". משמעותו היא, כי ייעוד הקרקע לדרך בשטח התוכנית ייכנס לתוקפו רק בשלב הוצאות הודעות לפי סעיף 5 לפקודת הקרקעות, כלומר: בעת הפקעת המקרקעין. עד לאותו מועד ייוותר ייעוד הקרקע הקודם על-כנו.

מה יקרה אם הסדר ישתבש

בכך ניתן לומר כביכול, כי מדובר במהלך מבורך, שכן במקום פגיעה חדה וברורה במועד תחילת תוקפה של התת"ל, ניתנה כעת הזדמנות לנצל את פרק הזמן שבין מועד אישורה של תוכנית לתשתית לאומית לבין מועד ביצועה בפועל. בפרק זמן זה יכולים בעלי הקרקע לנסות להניע את גלגליה של תוכנית איחוד וחלוקה, שתתאשר עוד בטרם ההפקעה, וכך ייעוד הקרקע המקורי נותר בעינו. הדבר אף עשוי להפחית את תקציב הפרויקט הציבורי, משום שייחסך תשלום מסוים של פיצויי הפקעה ופיצויי ירידת ערך, כאשר תשלום זה יוכל להיעשות בצורה של זכויות בנייה עודפות ונוספות, לטובת הגדלת העוגה במסגרת תוכנית איחוד וחלוקה.

ברם, עולה השאלה מה יקרה אם שרשרת האירועים לא תתקיים בדיוק באופן שצוין, כך שבמקום להקדים אישור תוכנית איחוד וחלוקה ועל-ידי כך להשתמש בהוראת "הייעוד הנדחה", הודעות ההפקעה יפורסמו לפני אותה התוכנית העתידית. מצב דברים זה הוא לא בלתי סביר, משום שקידומה של תוכנית איחוד וחלוקה, כמו תוכניות רבות בישראל, אורך זמן רב. לא מן הנמנע שהפקעה עבור פרויקט לתשתית לאומית, תאושר ותיכנס לתוקף עוד בטרם אישור תוכנית איחוד וחלוקה, ובכך לא תהיה למעשה כל משמעות להוראת "הייעוד הנדחה".

לכאורה, אפשר היה לומר: c'est la vie. דהיינו: שבמקום להנחית על הנפקע העתידי מכה חדה במועד תחילת תוקפה של תת"ל 43, בהתאם למצב העניינים הרגיל כפי שנקבע במרבית שנות קיומה של המדינה - ניתנת לו הזדמנות לנסות ולהיטיב את מצבו. אחת היא אם הוא הצליח להיטיב מצבו, אם לאו.

ואולם, אפשר לשאול: האמנם אחת היא? תכלית הוראת הייעוד הנדחה היא להפחית את הפגיעה בקניין הפרט ולמצער לעשותה מידתית יותר. מנגנונים שונים לשימור זכויות הופעלו במקרים אחרים כמו חוף התכלת או מרחב התחנה המרכזית הישנה בתל אביב. מעבר לכך נדמה, שמנגנון הייעוד הנדחה פוגע בבעלי קרקע שלא הצליחו לנצלו ולא הצליחו להכניס את מקרקעיהם למתחם איחוד וחלוקה לפני מועד ההפקעה. כוונתנו היא לפגיעה עודפת מעבר לפגיעה הטיפוסית הנגרמת בכל עת בה קרקע משנה את ייעודה לייעוד ציבורי. ונסביר.

החלטות הביניים של ועדת הערר

בימים אלה מתבררות מספר תביעות ירידת ערך לפי סעיף 197 לחוק בגין אישורה של תת"ל 43. חלק מתביעות אלו (שבחלקן כבר התגלגלו לפתחה של ועדת הערר) מתייחסות למנגנון הייעוד הנדחה. הוועדה המקומית וחברת נתיבי ישראל (יזם תת"ל 43 וגורם משפה על-פי דין) טענו, כי לאור הוראת הייעוד הנדחה, לא נגרמה כל פגיעה במקרקעין במועד תחילת תוקפה של תת"ל 43, משום שהייעוד הציבורי ייכנס לתוקף רק בעתיד, עם פרסום הודעת ההפקעה. מסיבה זו (אחת מבין מספר סיבות) טענו הוועדה המקומית ונתיבי ישראל שאין לפצות בגין ירידת ערך, כי לא נגרמה כזו.

אלא שוועדת הערר נתנה החלטות ביניים בחלק מן ההליכים, דחתה את הטענה העקרונית וקבעה, כי יש לעול על-פי תורת הפיצוי הדו-שלבי: קביעת פיצוי ירידת ערך בנפרד כעת, וקביעת פיצויי הפקעה בנפרד בעתיד. בהתאם לכך מינתה ועדת הערר שמאי מייעץ, אשר הונחה לבחון אם יש בהוראת הייעוד הנדחה כדי להפחית את הפגיעה התכנונית שנגרמה למקרקעין. מכאן, שהוראת הייעוד הנדחה שבאה להיטיב עם בעלי הקרקע, עלולה לפגוע בהם עוד יותר ולהפחית את הפיצוי שיקבלו. אם ייקבע שנוצרה ירידת ערך במועד תחילת תוקפה של תת"ל 43 מעצם שינוי הייעוד העתידי, תידרש התייחסות שמאית למגוון היבטים.

עוד קבעה ועדת הערר, כי שומת הפגיעה תיערך למועד תחילת תוקפה של התוכנית. מדובר בעננה של אי-ודאות: האם הקרקע בכלל תופקע, מתי, באיזה היקף, האם ניתן לבצע בה כיום שימושים ארוכי טווח (למשל גידולים רב-שנתיים), וכיוצא באלה עניינים שיצריכו הנחת הנחות שונות, במקום לפצות על פגיעה אמיתית וממשית.

כפי שאמרנו בראשית דברינו, הוראת הייעוד הנדחה עשויה להיות מבורכת, במקום שבו אכן קיימת היתכנות לשינוי ייעוד עתידי במסגרת איחוד וחלוקה, מאחר שאז ניתן להיכנס לאיחוד והחלוקה במצב הקודם. אולם, אם ההיתכנות לשינוי כאמור היא נמוכה או אינה קיימת - כי אז מדובר בהוראה פוגענית שמבקשת לשלול לכאורה את הפיצויים או להפחיתם, תוך גלגול העלויות הנובעות מהימשכות הליכי ביצוע התוכנית על בעל הקרקע בלבד, ולא על הרשות.

לא מן הנמנע להזכיר, שהרשות הציבורית היא זו שקובעת את מועדי ביצוע התוכנית. לפיכך, יש בגלגול העלויות על בעל הקרקע משום מתן כוח מופרז לרשות, באופן החורג במידה קיצונית מן התכלית של סעיף 197 לחוק, שנועד לגרום לרשויות להפנים את הנזקים שהתוכניות שלהן עלולות ליצור.

מועד התוכנית או מועד ההפקעה

נראה, כי ניתן לבחון שוב במישור הממשי את החלטות ועדת הערר שניתנו עד כה, ביחס להיקף הפגיעה התכנונית. ניתן לפרש את הוראות התוכנית כך שייקבע, כי מאחר שהייעוד לדרך נכנס בפועל רק לאחר שהחלה ההפקעה, הרי שיש להחיל את דיני ההפקעה ולשלם את מלוא הפיצוי בשלב זה, שלב אחד לפי ייעוד הקרקע שקדם לייעוד כדרך, כדוגמת שעבוד צף המתגבש בעת החלתו בלבד.

המשמעות המעשית של הוראת הייעוד הנדחה היא שהוראות התוכנית העוסקות בו אינן נכנסות לתוקף במועד פרסום התוכנית ברשומות, אלא רק במועד פרסום הודעת ההפקעה. דהיינו: לתוכנית המכילה הוראה בדבר ייעוד נדחה יכולה להיות תחילת תוקף מדורגת, בהתאם למועדי פרסום הודעות ההפקעה השונות. הדינמיות בתחילת חייה של תוכנית היא אפשרית וקיימת, בהתאם לתוכניות אחרות, באמצעות הכנסת "סעיף השמדה עצמית" או "סעיף פקיעת תוכנית", והדוגמאות הן רבות.

אם הדין מכיר באפשרות לקבוע את סוף חייה של תוכנית באמצעות התוכנית עצמה, כי אז מובן שהדין מאפשר לקבוע שתחילת חלק מההוראות שבתוכנית תידחה למועד מאוחר מפרסומה ברשומות. לעמדתנו, זוהי הפרשנות הנכונה להוראת הייעוד הנדחה, ויש לראותה כדחיית תחילת ההוראות התכנוניות עד למועד ההפקעה. מה המשמעות של דברינו אלו?

סעיף 197 (ב) לחוק קובע, כי המועד להגשת תביעת ירידת ערך הוא בתול שלוש שנים מיום "תחילת תוקפה של תוכנית". לכן דחיית תחילת תוקפן של ההוראות הפוגעות (הסובבות את הייעוד הנדחה) נדחית עד למועד ההפקעה. בכך נדחה אוטומטית מועד תחילת מרוץ ההתיישנות להגשת תביעת ירידת ערך.

הצעתנו זו עולה בקנה אחד עם המגמה ההולכת וגוברת בפסיקה, לדחות את מועד הפגיעה (ובהקבלה - את מועד ההשבחה) עד למועד שבו הפגיעה או ההשבחה נעשו קונקרטיות. כך למשל נקבע (דנ"מ 5358/14), כי תמ"א 36 לא יכולה להיחשב כתוכנית פוגעת, לאור היותה בלתי קונקרטית, ועל כן תביעת פיצויים בגין ירידת הערך תידחה למועד הוצאת ההיתר מכוחה, כי אז תתגבש מסוימות הפגיעה.

גם אם עמדו תכליות מבורכות מאחורי רעיון הייעוד הנדחה, הרי שהתועלות במישור התכנוני לא היו מובהקות. נראה, כי עתה, כאשר מתבררות תביעות הפיצויים, ראוי לבחון מחדש את מועד תחילת תוקפה של הוראת הייעוד הנדחה, ולדחות אותה עד למועד פרסום הודעת ההפקעה. בצורה כזו, לפחות הפיצוי שישולם יהיה בערכים ריאליים ולא יתבסס על הנחות תיאורטיות כפי שנעשה כיום.