המדיניות הכלכלית ל-2003 ואילך

בשנתיים האחרונות המשק הישראלי התכווץ: התוצר לנפש ירד ב-3% מדי שנה. בערכים דולריים הוא ירד מ-18,000 דולר בשנת 2000 לכ-14,000 דולר בשנת 2002, בניגוד למגמה בעולם אשר סבל אף הוא מהאטה. את תהליך ההתכווצות הובילו היצוא, אשר הצטמק בשנתיים אלה בכ-15%, וההשקעות - אשר פחתו בכ-13%.

לרקע זה היו השלכות על התעסוקה. מתוך כ-190,000 אזרחים שנוספו (נטו) לגילאי העבודה (64-15) בשנתיים האחרונות, רק כ-55,000 נקלטו בתעסוקה, ורובם המכריע בשירותים ציבוריים. כתוצאה מכך עלה מספר המובטלים - אלה אשר חיפשו ולא מצאו עבודה - בכ-50,000 והגיע בממוצע ל-260,000, או לשיעור של כ-10.5% בהשוואה לכ-9% בשנת 2000.

מצב עניינים זה לא יכל היה שלא להשפיע על רמת החיים. עם זאת, בעוד שהצריכה הפרטית לנפש קפאה בשנת 2001 וירדה ריאלית בשיעור של 2.5% בשנת 2002, הצריכה הציבורית האזרחית הוסיפה לגדול בקצב שנתי של 3% בשנתיים האחרונות.

הצריכה הבטחונית לעומתה אף קפצה מדרגה ועלתה בשיעור תלול של 15% בשנתיים האחרונות. התוצאה הבלתי נמנעת היתה ירידה של החסכון הלאומי הנקי ל-1.4% - שפל שאין לו, כנראה, תקדים. ההכנסה הפרטית הפנויה לנפש בשנת 2002 נסוגה בממוצע שבע שנים לאחור, לרמתה משנת 1995, וככל ממוצע - היו כמובן כאלה אשר נסוגו הרבה יותר. מספר הנפשות במשפחות העניות עבר כבר ב-1999 את סף המיליון והוא נאמד עתה בכמיליון ורבע.

בצד הפיננסי של הפעילות הכלכלית משתקפת תמונה מטרידה:

- רווחיות מערכת הבנקאות יורדת משמעותית בשל הפרשות מוגברות לחובות בעייתיים, בעיקר בענפי התקשורת, המלונאות והנדל"ן;

- ביצועי המשקיעים המוסדיים הגדולים, המנהלים את החסכון ארוך-טווח של הציבור, רחוקים מלהיות מעודדים;

- עליה מתמשכת מאפיינת את הגרעון התקציבי, וכתוצאה מכך נרשם גידול מחודש בשיעור החוב הממשלתי, ועליה תלולה בריבית שעל הממשלה לשלם כדי לגלגל ולממן חוב זה;

- שוק מטבע חוץ עבר טלטלה, והתנודתיות בו גדלה מאוד;

- השקעות חדשות של תושבי חוץ במשק הישראלי מתמעטות בקצב מהיר, ותהליך מימוש איטי אך מתמשך של השקעות ישנות מלווה אותו.

אנחנו מכירים את שני הגורמים הגדולים למצב עניינים זה:

- הסכסוך עם הפלשתינאים, אשר הפך לגורם העיקרי;

- וההאטה אשר עברה על העולם, לרבות המשבר אשר פקד את שוקי ההון בארה"ב.

כל עוד גורמים אלה איתנו, וקשה לראותם חולפים בעתיד הקרוב, יש לבצע שינוי מרחיק לכת במדיניות הכלכלית-חברתית של הממשלה במטרה לעצור את תהליך ההתכווצות של המשק. תהליך זה מתקיים זה שנתיים ויש לחשוב על השלכותיו האפשריות, הריאליות והפיננסיות, אם יימשך.

התוכנית המוגשת היום לאישור הממשלה על-ידי האוצר ("תוכנית ההבראה למשק הישראלי: שינויים מבניים ומצרפי התקציב", מרץ 2003) הולכת כברת דרך ארוכה להשגת המטרה.

בעיקר חשובות ההצעות לשינויים מבניים וביניהן: ייעול מערכת השכר במגזר הציבורי, הרפורמות במערכות החינוך והבריאות, איחוד הרשויות המקומיות, הרפורמות בשוק העבודה, ייקור העסקתם של עובדים זרים תוך הקטנה משמעותית במספרם, והפרטת חברות ממשלתיות תוך תשומת לב למבנה התחרותי, דוגמת האירגון מחדש של משק החשמל. השפעתם של שינויים אלה היא ארוכת-טווח, ובכך חשיבותם.

לא מדובר רק על חסכון תקציבי, עניין חיוני לכשעצמו, אלא בביזור סמכויות לדרגים אשר אחראים למתן השרות לאזרח בכך לשפר את יעילותו.

צעדים בעלי אופי דומה נעשו, ונעשים, על-ידי המגזר הפרטי, אשר הגיב מיד על התפנית לרעה בסביבה הכלכלית. תגובת המגזר הציבורי היתה, עד היום, בלתי מספקת בעליל ובוודאי בלתי מאוזנת, כאשר עיקר הנטל נופל על קיצבאות הביטוח הלאומי.

מערכות שלמות, אזרחיות וצבאיות, המשיכו לתפקד כאילו הקשיים אשר פוקדים את המשק הישראלי אינם מחייבים גם אותן לחסוך ולהתייעל. מבחינה זו הצעות משרד האוצר הן במקומן ובנק ישראל תומך בהן.

לצד השינויים המבניים בשרות הציבורי יש גם תוכנית כספית אשר פרטיה פחות ברורים. קיימים מרכיבים חשובים, כמו:

- עיגון החקיקה הפרטית בנוהל אשר אמור להבטיח כי היא תשתלב בסדר העדיפויות עליו החליטה הממשלה;

- מתן סמכות לראש הממשלה ולשר האוצר להתאים את תקציב המדינה כדי לעמוד ביעד הגרעון ל-2003;

- הקפאה נומינלית של תקציב המדינה בשנים 2004 עד 2006 בסייגים מסויימים (אם כי משמעותם הכמותית אינה ברורה).

עם זאת, החומר אינו מתייחס להשלכות הכמותיות של הצעדים השונים על נטל המסים, שיעור ההוצאה הממשלתית, שיעור הגרעון התקציבי ונטל החוב הממשלתי לשנת 2003. זאת ועוד; לחלק מההחלטות כמו, למשל, האצת ההפחתה בשיעורי המס על יחידים, הגדלת השקעות בתשתית, תוואי יורד של תקציב הבטחון וזיקתו למענק האמריקאי המיוחד, מנגנוני עדכון והארכת תוקפן של הוראות שעה עליהן הוחלט בעבר, צמצום זחילת השכר במגזר הציבורי, ועתידן של הצעות חוק פרטיות שונות - לכל אלה, ויש ועוד, השלכה על הכנסות והוצאות הממשלה בשנים הבאות.

לא ברור עד כמה התוצאה המשולבת של מיכלול צעדים זה הינו עקבי עם החלטת הממשלה (מ-2002, אשר היא עדיין בתוקף) לשמור על תוואי גרעון יורד משיעור של 3% ב-2003 עד 1% ב-2007. לגבי שנת 2003, לפחות, קיימת הערכה ששיעור הגרעון לא יפחת מ-4%, גם אם המלצות האוצר תאומצנה במלואן.

אי הבהירות הזו עשוייה לעורר את הרושם הבלתי רצוי כי מחוייבות הממשלה לשיעורי גרעון וחוב יורדים - נשחקה. מדובר בעוגן חיוני לשוק ההון, אשר בכל מקרה יעשה הערכות משלו, ובהיעדר מחוייבות אמינה ומתמשכת של הממשלה - ידרוש מרווח סיכון גבוה יותר.

כתוצאה מכך הריבית לטווח ארוך במשק עשויה להיות גבוהה יותר מהמתחייב מהנסיבות, והיא תגרור אחריה כלפי מעלה גם את הריביות לטווח קצר. ההשלכות של היעדר שקיפות ואמינות אלה על ההשקעות והצמיחה אינן יכולות להיות חיוביות. נדרשת, איפא, חזרה לאסטרטגיה התקציבית לטווח בינוני, תוך נסיון להתמודד עם המשמעות הכמותית של ההחלטות השונות והשלכותיהן על המצרפים התקציביים.

פרקים חשובים בתוכנית משרד האוצר מתייחסים למערכת החסכון הפנסיוני. גם כאן יש יסודות חשובים אשר ראוי היה, זה מכבר, לאמצם:

- ביצוע תוכניות הבראה לקרנות הפנסיה הוותיקות, במגמה להביאן לאיזון אקטוארי, כפי שהחליטה הממשלה עוד ב-1995;

- החלת המעבר מפנסיה תקציבית לצוברת על כל העובדים החדשים בשרות הציבורי;

- העלאת גיל הפרישה מתוך הכרה בכך שתוחלת החיים מתארכת;

- השלמת תהליך המיסחור של החוב הממשלתי, אשר החל עם תוכניות החסכון הבנקאיות ב-1984, עבר לקופות הגמל וקרנות ההשתלמות ב-1985, נמשך עם תוכניות ביטוח חיים ב-1991, רשם עוד שלב מוגבל בקרנות הפנסיה ב-1995, ועתה מוצע להשלימו.

- אגרות החוב המיועדות יומרו באגרות חוב סחירות - מהלך חיוני לביטול האפליה בין מכשירי החסכון השונים לטווח ארוך ולשכלול שוק ההון לתמיכה בהשקעות ובצמיחה.

עם זאת, בעוד שחיוניותם של ארבעה מרכיבים אלה אינה מוטלת בספק, ויש לוודא שכל תוכנית שתסוכם אכן תבטיח את השגתם, כדאי לשקול כמה היבטים של תהליך השינוי:

ראשית, עד כמה המרשם לטיפול בהבראת הקרנות הוותיקות צריך להיות זהה לכל הקרנות. מנתונים שפורסמו בעבר ידוע כי הגרעון האקטוארי, כאחוז מהתחייבויות הקרן, שונה מאוד בין קרנות שונות. הסיבה לכך נעוצה בניהול הקרנות בעבר, ואין זה סביר להתעלם מירושה זו.

תוכנית הבראה פירושה בדיקת כל קרן לגופה, והתוצאה המתחייבת היא תוכנית שונה לקרנות שונות, הן בתרומת המדינה (אשר רצוי בכל מקרה שתהיה רשומה כתמיכה תקציבית גלויה ולא כריבית על אגרת חוב לא סחירה), הן בשינוי דמי הגמולים ודרך חישוב השכר הקובע, והן בזכויות קבוצות שונות של עמיתים.

שנית, ההצעה למנות מנהל מורשה בכל אחת מהקרנות הוותיקות היא במקומה. מאידך, ההצעה להמיר את אגרות החוב המיועדות בסחירות בקרנות אלה, בניגוד להבטחה שניתנה להן בעת שנסגרו לעמיתים חדשים ב-1995, ספק אם היא במקומה.

נוסף לכך, ראינו את ההשלכה של מהפך זה בשינוי המקביל שנעשה בשעתו בקופות הגמל. המעבר לניהול תיק השקעות גדול בתנאי שוק מצריך התארגנות מיוחדת, והוא יכל להיות בעייתי מאוד ואף לסבך את עמיתי הקרנות ומנהליהן, ולכן להכשיל גם את תוכנית ההבראה.
שלישית, החשש העיקרי אשר הועלה לגבי האיזון האקטוארי של קרנות הפנסיה החדשות נבע מהתעלמותן מהארכת תוחלת החיים.

אם היבט זה נפתר, כפי שצריך, על ידי העלאת גיל הפרישה, מדוע צריך להעלות גם את דמי הגמולים? יש לכך השלכה על עלות העבודה, וכדאי להימנע מכך בשעה זו. אם החשבון האקטוארי אינו מתאזן למרות העלאת גיל הפרישה, עדיף לחשוב על התאמת הזכויות ולא על עליית דמי הגמולים.

רביעית, ראוי היה להרחיב את חובת החסכון לפנסיה, עד תיקרת הכנסה מסויימת, על כל האוכלוסיה העובדת, בתנאי שלא יונפקו יותר אגרות חוב מיועדות ויישמר האיזון האקטוארי באופן שוטף. זה צריך להיות מרכיב חשוב במדיניות החברתית של הממשלה, כאשר שיעור המבוטחים לפנסיה נמוך במיוחד בקרב מקבלי השכר הנמוך.

תוכנית משרד האוצר מתייחסת לשינויים מבניים מסויימים בתחום התשתית, אולם אין היא כוללת תוכנית עבודה שלמה להגדלה מסיבית של השקעות בתשתית.

מדובר לא רק בהשקעות תקציביות בעיקר בתחבורה, אלא גם בהשקעות של תאגידים וחברות ממשלתיות שעיסוקם בתשתית, כמו חשמל, נמלי ים ואויר, ושל חברות פרטיות העוסקות בכך בהכוונת הממשלה.

תוכנית עבודה זו, אשר צריכה לחתור להשקעות בתשתית של כ-90 מיליארד ש"ח בחמש השנים הבאות, אמורה להתייחס גם להיבטים שונים של תהליך העבודה, הנובע מכך שמדובר בפרוייקטים גדולים אשר הקמתם נמשכת שנים, בעלי השפעה ניכרת על הסביבה, וכן למיבנה התחרותי של אספקת שירותי התשתית.

נוסף לכך יש לתת את הדעת על המימון אשר יכל להוות מיגבלה אפקטיבית על היכולת לממש תוכנית השקעות רחבת היקף זו. המימון, באופן טבעי, חייב לבוא ממקורות ארוכי-טווח:

- המקור הטבעי הוא החסכון המקומי לטווח ארוך. מקור זה יהיה זמין רק אם הממשלה תהיה חייבת לגייס פחות מקורות בשוק ההון, וזה יהיה אפשרי רק אם הגרעון והחוב של הממשלה יקטנו.

הרפורמה בשוק הפנסיה תועיל מבחינה זו רק אם הגרעון הממשלתי יקטן. בהקשר זה, הערפל שהשתרר לגבי מחוייבות הממשלה לתוואי גרעון יורד מעמיד בספק את יכולת הממשלה לממש הגדלה מאסיבית של השקעות בתשתית.

- מקור מיוחד שעתיד כנראה לעמוד לרשותנו הוא הערבויות של ממשלת ארה"ב. גם כאן מדובר במקור ארוך טווח, בהיקף נכבד, אשר מתאים במיוחד למימון השקעות בתשתית מחוץ לתקציב.

כדי להגדיל את ההסתברות של ביצוע תוכנית העבודה להשקעה בתשתיות, ראוי היה שהממשלה תייעד את הערבויות למטרה זו ולא תשתמש בהם למיחזור חובותיה. את החזרת היכולת של הממשלה להמשיך ולנהל את החוב הפנימי והחיצוני שלה במחירים סבירים יש להשתית על החזרת המשמעת התקציבית.

ביצוע תוכנית ההשקעה בתשתיות היא תנאי הכרחי לעצירת תהליך ההתכווצות של המשק. יש, איפא, להציג אותה ואת המתחייב ממנה, בסדר עדיפות עליון. שוקי ההון יֵדעו להעריך את המחוייבות לטווח ארוך, והדבר יוסיף לגורמים שיתמכו ביציאה מהמיתון.

התהליך הכלכלי אשר אפיין את המשק בשנתיים האחרונות הגדיל את מימדי העוני. האסטרטגיה ששימשה את ממשלות ישראל בעבר - הגדלת הקיצבאות - הגיעה למבוי סתום.

מלכתחילה היא לא היתה מבוססת דייה משום שהיה בה גם כדי להגדיל את התמריצים לצאת ממעגל העבודה, והגדלת שיעור התעסוקה היא דרך המלך לצמצם את מימדי העוני. בשנתיים האחרונות, לאור ירידת ההכנסות ממסים והצורך להגדיל את הוצאות הבטחון, החל מהלך לצימצום הקיצבאות. מהלך זה נעשה בתנאים לא אופטימליים:

- קשה היה להבחין בין מקבלי קיצבה שהם בגיל העבודה ואשר יכולים לעבוד, לבין אחרים;

- אי אפשר היה להבחין בין מקבלי קיצבה אשר יש להם מקורות הכנסה נוספים, לבין אחרים.

לשתי הבחנות בסיסיות אלה דרושים כלים, ואלה לא הוכנו עדיין למרות שהצורך בהם הועלה לא אחת בעבר.
על הממשלה לאמץ מדיניות לצימצום מימדי העוני, ואי אפשר להניח לעניין זה בתקווה כי יסתדר מאליו.

על הממשלה לשכנע את הציבור כי האסטרטגיה הבסיסית למיצוי פוטנציאל הצמיחה של המשק, והיא פתיחתו לתנועות חופשיות של סחר והון ואימוץ סטנדרטים בינלאומיים של ניהול מקרו-כלכלי, איננה עומדת בסתירה לצורך וליכולת לצמצם את מימדי העוני. לשם כך דרוש שהממשלה תגדיר יעד מדיד ותוכנית עבודה אמינה לצימצום מימדי העוני, בעיקר בתקופה זו בה הלחץ הכלכלי גדול מתמיד.

נושא זה אינו מטופל במישרין ב"תוכנית ההבראה" של משרד האוצר, ורצוי שהממשלה תטיל את משימת ההכנה של תוכנית כזו על הקבינט הכלכלי-חברתי. אנחנו בבנק ישראל עוסקים בנושא חשוב זה ונשמח לסייע ככל שנוכל.

על הממשלה מוטל לנהל מדיניות כלכלית-חברתית אשר תשים לעצמה כמטרה את הפסקת תהליך ההתכווצות של המשק והחזרתו למסלול של צמיחה, גם בתנאים מכבידים של המשך הסכסוך עם הפלשתינים וההאטה במשק העולמי.

"תוכנית ההבראה למשק הישראלי" אשר הוכנה על-ידי משרד האוצר הולכת כברת דרך ארוכה להשגת מטרה זו, ויש בה מרכיבים שראוי לאמץ ולבצע. בעיקר חשובות ההמלצות אשר נועדו להקטין את הוצאות המגזר הציבורי, ובממדים המתחייבים מההקטנה המתמשכת בהכנסותיו, וליעל את שרותיו לציבור.

תוכנית זו יש לבצע תוך עמידה ביעד עליו החליטה הממשלה, של הקטנת הגרעון הממשלתי. עמידה ביעד זה תשאיר מקורות השקעה ואשראי נוספים בידי המגזר הפרטי, דבר שהממשלה לא עשתה בשנתיים האחרונות, ותאפשר הורדת הריבית במשק לכל הטווחים.

בשנתיים האחרונות, 2001 ו-2002, תפח החוב הפנימי של הממשלה, בשל הגרעונות הגדלים, במחירים שוטפים, ב-67 מיליארד ש"ח, סכום אשר שימושיו האלטרנטיביים, שנמנעו, הם השקעות ואשראי במגזר הפרטי במשק. רצוי לא להעמיד במבחן את עמידותו של המגזר הפיננסי למחסור גובר במקורות מחד, ולאיתנותו הכלכלית של המגזר העסקי מאידך. את זאת ניתן להשיג רק על-ידי הקטנת הגרעון התקציבי.

במקביל על הממשלה להקדיש תשומת לב מרוכזת לשני נושאים: הגדלה מאסיבית של השקעות בתשתית ועיצוב תוכנית עבודה לצמצום מימדי העוני. הראשון הוא תנאי הכרחי לחזרה לצמיחה, והשני - חיוני לחיזוק הלכידות החברתית אשר חייבת ללוות מיפנה כלכלי כה משמעותי, כפי שהממשלה מתכננת.