התפתחויות אפשריות בערוץ הישראלי-פלשתיני

ממשל אובמה ביקש להניע מחדש את המשא-ומתן על-ידי נוסחה שלפיה תידרש ממשלת ישראל להקפיא לחלוטין את ההתנחלויות, ואילו מדינות ערב יידרשו לנקוט בתמורה צעדי נורמליזציה כלפי ישראל דוגמת חידוש פעילות נציגויות של מדינות מצפון אפריקה ומהמפרץ בישראל ומתן אישור למטוסי אל על לטוס מעל מדינות ערביות ולקצר בכך את נתיבי הטיסה שלהם. נוסחה זו התבססה על שתי הנחות. ההנחה הראשונה הייתה כי לחץ אמריקני שיביא להקפאת ההתנחלויות יסייע מצד אחד לרכוש את אמון הצד הערבי והפלשתיני במתווך האמריקני, ומצד אחר הוא ניתן לביצוע משום שבמערכת הפוליטית האמריקנית, ואפילו בקהילייה היהודית בארצות הברית, לא יימצאו מתנגדים משמעותיים לצעד הזה שיש לו תמיכה רחבה בקהילייה הבינלאומית ובארצות הברית עצמה. ההנחה השנייה הייתה כי הפלשתינים עצמם אינם מסוגלים לעשות דבר שירכוש את אמון המערכת הפוליטית הישראלית ודעת הקהל יותר ממה שהם כבר עשו בתחום הביטחון, ולכן הדרך הנכונה להשיג את אמון המערכת הישראלית היא על-ידי מחוות מצדן של מדינות ערב.

שתי ההנחות האלו היו שגויות, והדבר התברר במרוצת חודשים אלו. ראשית, ארצות הברית לא חילצה מממשלת ישראל הקפאה מלאה של ההתנחלויות. אפילו ממשלת שמאל בישראל אינה יכולה להקפיא בנייה בשכונות של ירושלים המצויות מעבר לקו הירוק, שגם הן התנחלויות בעיני הקהילייה הבינלאומית, ובוודאי בעיני העולם הערבי. באותה מידה שום ממשלה בישראל אינה יכולה להקפיא בנייה גם בהתנחלויות הגדולות הנמצאות במה שקרוי גושי ההתנחלויות שבקרבת הקו הירוק. לאחר כל ההתקדמות שהייתה בסיבובי המשא-ומתן השונים עם הפלשתינים בנושא הטריטוריאלי ברור למערכת הפוליטית בישראל ולדעת הקהל שבכל הסדר יסופחו גושי התנחלות אלו לישראל, ולכן אין הם רואים כל היגיון וכל צורך בהקפאת הבנייה ביישובים אלו. נתניהו, העומד בראש ממשלה בעלת גוון ימני, ודאי לא היה יכול לקבל דרישות אלו. ממשל אובמה גם לא היה יכול להסתמך על חוסר תמיכה של הציבור הישראלי במדיניות נתניהו בנושא הזה. לא בשל תמיכה גורפת של הציבור הישראלי בתנועת ההתנחלויות,² אלא משום שהדרישה להקפאה מלאה - עם הדגש על המילה "מלאה" - נראתה לישראלים לא סבירה ולא הוגנת.

גם ההנחה בנוגע למחוות הערביות התבדתה, קודם כול משום שהייתה מלכתחילה הגזמה בהערכת ההשפעה של מחוות מסוג זה על ישראל. לאחר יותר מ-15 שנים של תהליך מדיני שהחל בחזון של "מזרח תיכון חדש" הציבור הישראלי שבע אכזבות, ואינו תולה תקוות רבות בצעדים סמליים של נורמליזציה אשר נראים לו כמחוות ריקות שאפשר לסגת מהן בקלות. נורמליזציה עם מדינות ערביות אינה משאת נפשם של הישראלים, וכל חפצם הוא שהעולם הערבי, ובכללו הפלשתינים, יניח אותם לנפשם. גם ההנחה שתהיה היענות גדולה מצד הערבים לבקשה זו הייתה שגויה, ובייחוד ההתבססות על ערב הסעודית. למדינה זו מדיניות עקבית בנוגע לנורמליזציה עם ישראל, והיא אינה מוכנה לנקוט שום צעד של נורמליזציה לפני הסכם קבע ישראלי-פלשתיני. מדיניות זו גם הייתה צפויה בהתחשב באופיו האיסלאמי השמרני של המשטר וראייתו את עצמו כשומר המקומות הקדושים. אין פלא אפוא שהסעודים שפכו מים צוננים על המאמץ של האמריקנים להשיג מחוות של נורמליזציה.

בינתיים סייעה ההתמקדות של ארצות הברית בשני הנושאים האלו לשני הצדדים, הישראלי והפלשתיני, להתחמק מקבלת החלטות בעניין המשך המשא-ומתן ביניהם. מתקבל הרושם שגם ממשלת ישראל וגם ההנהגה הפלשתינית אינן נלהבות מחידוש המשא-ומתן על הסדר הקבע. אומנם ראש הממשלה נתניהו נכנע ללחץ האמריקנים והודיע בנאום בר-אילן על הסכמתו לפתרון שתי המדינות, אבל הוא לא נחפז לממש אותו. נראה כי נתניהו אינו מאמין שיש יכולת להגיע להסכם קבע אשר יהיה מקובל עליו ושהפלשתינים יוכלו לממשו. מדיניותו מתמקדת בשיפור תנאי החיים של הפלשתינים על-ידי הסרת המכשולים בפני תנועה חופשית של אנשים וסחורות מתוך תפיסה שזה יביא לשיפור המצב הכלכלי ולחיזוק מעמדו הפוליטי של הפרטנר הפלשתיני, ואז אולי יהיה אפשר להגיע בהדרגה להסכמים כלשהם עם הפלשתינים. לתפיסה הזו הוא קרא "שלום כלכלי". תהליך כזה נותן גם פתרון טוב לַצורך לשמור על שלמות הקואליציה ולמנוע מגורמי הימין בקואליציה ובתוך הליכוד לערער את יציבות הממשלה. אם גם אפשר להגיע לתהליך כזה תוך כדי הצהרה על רצון לחדש את המשא-ומתן על הסכם הקבע, ובו בזמן סירוב לשתף פעולה ביצירת התנאים שיאפשרו משא-ומתן כזה, אז ודאי טוב. כך מאבטחים גם את האגף מול ארצות הברית.

עבאס, שמדיניותו הקבועה בעבר התבססה על דרישה לקיום משא-ומתן על הסכם הקבע מתוך הערכה שיוכל לחזק את המעמד הפוליטי שלו ושל תנועתו רק דרך הצגת אופק מדיני לציבור הפלשתיני, שינה את גישתו. ספק רב אם יתממשו התנאים שהוא מציג למשא-ומתן. עיקרם של תנאים אלו הוא דרישה להקפאה מוחלטת של ההתנחלויות ולוח זמנים קשיח למשא-ומתן. אפשר לתת לזה שני הסברים. ההסבר הראשון הוא שעבאס באמת מאמין כי יוכל לסמוך על כך שהממשל האמריקני יצליח ללחוץ על ממשלת ישראל לקבל תנאים כאלה, אולם קשה להאמין שזוהי הערכת האמת של עבאס כאשר ברור כבר עתה שהממשל האמריקני מבין כי לא יוכל לקבל הקפאה מוחלטת מישראל ובשל גישת ישראל למשא-ומתן על הסדר הקבע. באותו משאל דעת קהל שנערך עבור IPI נמצא כי רוב מכריע בציבור הפלשתיני אינו מעריך שארצות הברית תצליח להשיג את מבוקשה מישראל. לכן נראה שההסבר השני סביר יותר, ועיקרו הוא שבנסיבות הנוכחיות גם לעבאס אין אינטרס בחידוש המשא-ומתן על הסדר הקבע משתי סיבות.

ראשית, עבאס כנראה מעריך שעדיף להיכנס למשא-ומתן על הסדר הקבע כאשר מעמדו חזק יותר. עדיף לו להתמקד בצעדים המחזקים את מעמדו הפוליטי הפנימי כמו ועידת פת"ח, בניין מוסדות הרשות הפלשתינית ושיפור המצב הכלכלי, ולא להיכנס למשא-ומתן על הסדר הקבע בתנאים שהוא נראה נכנע לתנאיה של ישראל וללחץ האמריקנים. ייתכן מאוד שבראיית עבאס גם קיום בחירות ברשות הפלשתינית הוא שלב חיוני בתהליך הזה משום שהוא ישיב לנשיאותו את הלגיטימיות שכעת מוטלת בספק בשל טענות על סיום תקופת כהונתו לפי החוקה הפלשתינית. נראה כי הסיבה השנייה היא הערכתו שממילא הסיכויים לפריצת דרך עם ממשלת ישראל הנוכחית אפסיים. עדיף לו לחכות למצב שממשלת ישראל תפגע ביחסיה עם ארצות הברית ותעמוד מולו בעמדה של חולשה יחסית. ייתכן גם שבראייתו עדיף לחכות לממשלה אחרת שתבוא בעקבות זו הנוכחית.

אף שייתכן כי מצב זה נוח לשני המנהיגים, יש בו סכנה בשל כמה סיבות. הוא עלול לגרום לכך שהרעיון של מימוש פתרון שתי המדינות לשני העמים יושם על המדף לתקופה ארוכה מאוד עד כדי איום ממשי על סיכויי התממשותו אי-פעם. במצב כזה תעלה בחוגים פלשתינים, ערביים ובינלאומיים האטרקטיביות של רעיון המדינה הדו-לאומית. למרות זאת, לממשלת ישראל - שכמו כל ממשלה, חושבת קודם כול על שרידותה - זה מצב נוח, ונראה כי לא ייווצרו מעצמן נסיבות שישנו גישה זאת. גם בצד הפלשתיני ספק אם יחול שינוי דרמטי במעמדו של עבאס, וצפויות עליות ומורדות. יהיה קשה מאוד לקיים בחירות ברשות הפלשתינית בשנת 2010 כאשר פת"ח וחמאס אינם מצליחים להגיע להסכמה על מועד קיום הבחירות ועל דרך קיומן. היעדר ההסכמה נובע מכך שכל צד מעוניין לקיים את הבחירות במועד ובאופן שיבטיחו את ניצחונו. למרות הנתונים על היחלשות התמיכה בחמאס מול פת"ח, שלטון חמאס ברצועת עזה יציב, ונראה כי לא יתערער ללא התערבות כוחנית חיצונית. מסיבות אלו אי-אפשר לקיים בחירות ברצועת עזה, וכנראה לא ברשות הפלשתינית בכלל, ללא הסכמת חמאס. אם יימשך המצב הזה, צפוי להישחק גם הרצון של הממשל האמריקני להיות מעורב ולקיים פעילות נמרצת בערוץ הישראלי-פלשתיני כדי להשיג הסכם קבע. היתרון שהיה במצב שהממשל האמריקני מוכן לפעול לקידום המטרה הזו עוד מראשית כהונתו לא יבוא לידי ביטוי. בו בזמן צפוי שההקפאה החלקית של ההתנחלות תישחק ויימשך הגידול הרצוף של אוכלוסיית המתנחלים באזור יהודה ושומרון, וזה יביא בהדרגה למצב שחלוקה לשתי מדינות תהיה לא אפשרית.

גם התמסדות והעמקת ההפרדה בין רצועת עזה ובין אזור יהודה ושומרון יפגעו קשה בסיכויי המימוש של פתרון שתי המדינות. לא יהיה אפשר להגיע להסכם קבע על פתרון כזה ולממשו בלי שלטון פלשתיני אמין על כל שטחי הפלשתינים ומידה סבירה של קונצנזוס לאומי פלשתיני סביב פתרון שתי המדינות. ככל שיימשך הקיפאון, כן תועמק ההפרדה בין שני האזורים. בטווח הקצר ובראייה טקטית מצב זה אולי נוח לישראל, אבל בראייה ארוכת טווח הוא מאיים על האינטרס של ישראל בפתרון - או שיכוך לפחות - הסכסוך עם הפלשתינים.

ישראל עלולה גם לאבד את הפרטנר הפלשתיני שיש לה עכשיו. ניסיון שני העשורים האחרונים מלמד שאין די בשיפור המצב הכלכלי של הפלשתינים. בשנים 1999 -2000 היה מצבם הכלכלי של הפלשתינים טוב יחסית ובמגמה של שיפור, והדבר לא מנע את התפרצותה של האנתפאדה השנייה לאחר כישלון המשא-ומתן בקמפ דיוויד. נראה כי לא קיימת עתה סכנה אמתית להתפרצותה של אלימות בהיקפים גדולים כי הציבור הפלשתיני עייף מהאלימות ויש אפילו נתונים בסקרים על ירידה ברמת התמיכה באלימות שהייתה תמיד גבוהה. מלבד זה, רמת השליטה הביטחונית של ישראל תקשה על התפרצות אלימות כזאת. הסכנה האמתית היא שיימשכו הן הפגיעה באמון שהציבור הפלשתיני רוחש למנהיגותו באזור יהודה ושומרון והן המגמה של התפוררות החברה הפלשתינית והתמקדות הפרטים במשפחה ובסביבה הקרובה, שתביא להיעלמות הפרטנר הפלשתיני, גם אם לא יתפוס חמאס את השלטון באזור יהודה ושומרון.

שאלת המפתח היא כיצד אפשר לבנות עם הפלשתינים תהליך מדיני שמתחשב באילוצי המציאות הקיימת. נראה כי קיימת דרך לעשות זאת על-ידי תהליך הדרגתי שידרוש זמן ויהיה בנוי מכמה מרכיבים שמתנהלים בו בזמן. המרכיב הראשון, שיימשך כמה שנים, נועד ליצור תזוזה הדרגתית לכיוון פתרון שתי המדינות על-ידי שינוי המציאות בשטח. ליבתו של שינוי המציאות צריכה להיות הרחבה הדרגתית של שטחי הגדה שבשליטת הרשות הפלשתינית והעמקת השליטה בהם (כלומר העברת שטחים מסטטוס C ל-B/A או מ-B ל-A) לצד בניית המוסדות והיכולות של הרשות הפלשתינית וצעדים לשיפור מצבה הכלכלי. ראשיתו של תהליך זו אולי דומה לתפיסת השלום הכלכלי, אולם יש גבול ליכולת להרחיב את שליטת הפלשתינים בשטחים רצופים בגדה כל עוד אין שינוי במצב ההתנחלויות. בשלב מאוחר יותר ידרוש תהליך זה תחילת פינוי של כמה התנחלויות מבודדות משום שבלתי אפשרי לקיים רציפות אשר תבטיח שליטה של הפלשתינים ללא פינוי התנחלויות אלו. בטווח הזמן הארוך חשוב שהתהליך יכלול גם תחילת פינוי התנחלויות משום שדבר זה מקרין מסר אמין של כוונה של ישראל ליישם את פתרון שתי המדינות, עם כל הקושי שבהגעה להסכם הקבע. קצב התהליך יהיה תלוי בקצב בניית היכולות של הפלשתינים ובמצב הביטחוני ובמידת היכולת הפוליטית של הצדדים להתקדם. יש להניח כי ככל שיהיה התהליך מוצלח יותר בשלבים הראשונים שלו, כן יתחזקו היכולת הפוליטית של שני הצדדים והאפשרות לעבור לשלבים הבאים. מבחינה זו חשוב ללמוד מהניסיון של בניית היכולות הביטחוניות של הפלשתינים בשנתיים האחרונות. כאשר החלו גנרל דייטון וצוותו לעבוד עם הפלשתינים לא הייתה נכונות מצד ישראל לעשות דבר שיסייע לפרויקט הזה. הצלחת הפרויקט בג'נין שינתה לחלוטין ראייה זו, ועתה קל יותר לישראל לעשות מה שמתבקש ממנה, וקל יותר לרשות הפלשתינית להרחיב את פעולתה לשטחים נוספים. הקושי העיקרי המונע את הרשות מלהתקדם עוד יותר הוא היעדר ההקשר הפוליטי של קיומו של תהליך מדיני. במצב זה קל לגורמי אופוזיציה פלשתינים להאשים את ממשלת הרשות שכל הצעדים האלה אינם אלא ביטוי של היותם משת"פים של האויב הישראלי ועם האויב האמריקני.

הנקודה האחרונה ממחישה את חשיבותו של המרכיב השני, והוא משא-ומתן על הסדר הקבע. קשה להניח שיהיה אפשר לקיים את תהליך השינוי על הקרקע ללא חידוש המשא-ומתן על הסדר הקבע. החשש העיקרי של הפלשתינים הוא שמא תהליך של הסדרים חלקיים הוא דרך של ישראל לשמר את המצב הקיים ולמנוע יישום פתרון שתי המדינות בדרך שהם יכולים לקבל. קיום המשא-ומתן על הסכם הקבע לצד תהליך שיכלול בשלבים מתקדמים שלו תחילת פינוי התנחלויות מבודדות יקרין מסר ברור בנוגע לחיות פתרון שתי המדינות, אולם חידוש המשא-ומתן על הסדר הקבע צריך להתבסס על ההנחה שאין זה תהליך פשוט וקצר בזמן. למרות חוסר הרצון המופגן של שני הצדדים להיכנס למשא-ומתן, נראה כי יש בכוחו של הממשל האמריקני ללחוץ על שני הצדדים להתחיל במשא-ומתן. אם למשל ייזום הנשיא אובמה ועידה בינלאומית בסגנון של ועידת מדריד, שמטרתה להניע מחדש את תהליך המשא-ומתן, קשה להניח כי הצדדים יוכלו לסרב להשתתף בה ובמשא-ומתן שיתקיים בעקבותיה. הממשל האמריקני לעומת זאת אינו יכול לאלץ אותם לקיים משא-ומתן רציני, וייתכן מאוד שהדיונים בתחילתם יהיו דיוני סרק, כמו שהיו הדיונים בערוצי המשא-ומתן השונים לאחר ועידת מדריד עד תחילת תהליך אוסלו.

המרכיב השלישי הוא מטרייה אזורית שתתבסס על יזמת השלום הערבית. ייתכן כי הדרך הטובה ביותר לתת משמעות למרכיב זה אינה על-ידי לחץ על הערבים לתת מחוות נורמליזציה חד-צדדיות, אלא על-ידי חידוש פעולתן של קבוצות המשא-ומתן הרב-צדדיות בנושאים השונים; בקרת נשק וביטחון אזורי, פליטים, מים, כלכלה ואיכות הסביבה. מלבד זה, המטרייה האזורית תתבטא בדרישה ממדינות ערביות מרכזיות, ובעיקר מצרים, סעודיה וירדן, לתמוך בפלשתינים ולסייע להם בתהליך. צריך להינתן סיוע לבניית היכולות של הרשות הפלשתינית, ובתחום הזה כבר יש התחלות כמו הסיוע של הירדנים להכשרת כוחות הביטחון הפלשתינים, אולם אין די בכך, והפלשתינים יזדקקו גם לסיוע מן הערבים בניהול המשא-ומתן. הפלשתינים אינם יכולים לבדם להגיע להסכמה עם ישראל בסוגיות כמו ירושלים והפליטים.

המרכיב הרביעי הוא מטרייה בינלאומית אשר מטרתה ליצור פלטפורמה בינלאומית שתתמוך בתהליך. התמיכה תתבטא באירועים מדיניים דוגמת הוועידה הבינלאומית, וייתכן גם החלטות מתאימות במועצת הביטחון, אך גם בסיוע מסיבי לבניית היכולות של הרשות הפלשתינית. כל זאת לצד מתן ערובות לשני הצדדים בנוגע לצעדים שיינקטו אם ישתבש התהליך. חלק מרכזי הוא כמובן המנהיגות של ארצות הברית ותפקידה בהובלת התהליך כולו.

כל המרכיבים האלה אינם נותנים מענה לשאלה כיצד להתמודד עם שלטונו של חמאס בעזה והתנגדותו לתהליך המדיני. לכן חיוני קיומו של מרכיב חמישי, והוא נטרולו של חמאס כגורם שישבש את התהליך כולו. נטרול זה אפשרי בשל האינטרס הבסיסי של חמאס בשקט שיאפשר את ביסוס שלטונו בעזה ובשל המדיניות שגיבש חמאס כאשר נכנס לזירה המדינית הפלשתינית, ולפיה אומנם התנועה אינה רוחשת אמון ליכולת יריביה מפת"ח לקיים משא-ומתן עם ישראל שישרת את האינטרסים הלאומיים של הפלשתינים, אבל אם יביא משא-ומתן כזה להעברת שטחים לשליטת הפלשתינים ולהקמת מדינה פלשתינית, הם לא יחבלו בכך. קווי מדיניות אלו באו לידי ביטוי למשל ביחסו של חמאס לתוכנית ההינתקות והתנהגותו בעת ביצועה.

האינטרס של ישראל אפוא הוא ליצור מצב שחמאס יכול לקיים את ממשלתו בעזה כדי לחזק את המוטיבציה של חמאס לשמור על השקט ולא לשבש את ההתקדמות מול הרשות הפלשתינית. ישראל תעשה זאת אם תאפשר חיים תקינים ברצועת עזה, בעיקר על-ידי פתיחת המעברים למעבר סחורות בשני הכיוונים. גם במצב זה יטענו המערערים על תפיסה זו שעדיף לפעול להפלת שלטון חמאס בעזה, ובכך לחזק את הפרטנר הפלשתיני. אם תאפשר ישראל לממשלת חמאס לתפקד, היא תפגע בפרטנר הפלשתיני באזור יהודה ושומרון. ייתכן כי טענות אלו היו תקפות אילו היה אפשר להפיל את ממשלת חמאס, אולם הדרך היחידה לעשות זאת היא על-ידי פעולה כוחנית מבחוץ, דהיינו כיבוש הרצועה על-ידי ישראל, אולם ישראל אינה מוכנה לשאת במחירים של מבצע כזה, העלול להביא לצורך שלה לחזור לשהות ממושכת ברצועה ולחידוש משטר הכיבוש בה. במציאות כזאת השיקול העיקרי צריך להיות איך ליצור מציאות נוחה ככל האפשר מול חמאס, ואפשר לעשות זאת על-ידי השילוב המוצע של התחשבות באינטרסים של חמאס והרתעה. הרתעה לבד לא תוכל להשיג זאת במצב שחמאס מעריך כי ישראל מציבה לו איום קיומי. שינוי בגישה כלפי עזה יתאפשר כמובן רק לאחר שתתבצע עסקת שליט.

קשה מאוד יהיה לבנות תהליך כה מורכב שכמה מרכיביו מתחילים לגעת בנושאים רגישים לשני הצדדים, אולם עדיף לארצות הברית ולשני הצדדים לנסות לבנות תהליך כזה, שיתרונו מצד אחד בהדרגתיותו וביכולת לתקן בכל שלב, ומצד אחר בכך שבשלביו הראשונים אינו דורש קרבנות גדולים משני הצדדים על התמקדות בלעדית במסלול המשא-ומתן על הסדר הקבע שמניחה את כל הביצים בסל אחד. סיכויי ההצלחה של התהליך המוצע תלויים באפשרות שהצלחה בשלביו המוקדמים תסייע לשינוי המציאות הפוליטית בשני הצדדים ותיצור מצב שיאפשר מעבר לשלבים הקשים יותר כמו תחילת פינוי של התנחלויות בודדות וניהול משא-ומתן אפקטיבי על הסדר הקבע.

1. את הסקר ערך מכון הסקרים צ'רני [קישור]
2. לפי סקר עומק שערך המכון למחקרי ביטחון לאומי בשנים 2005- 2007, רוב שהגיע ב-2005 לשני שלישים תומך בהסרת ההתנחלויות הבודדות בגב ההר בהסכם קבע עם הפלשתינים.
Yehuda Ben Meir and Dafna Shaked, The people speaks - Israeli Public Opinion on National Security 2005-2007, INSS: Tel Aviv 2007, p. 58.
3. למשל בסקר ממאי-יוני 2009 של PSR - המכון הפלשתיני למדיניות ומחקר סקרים ברמאללה - נמצא ש-51 אחוזים בלבד תומכים בשיגורי הרקטות מעזה.
www.pcpsr.org/survey/polls/2009/p32ejoint.html