בדוח הביקורת על השלטון המקומי 2012 שפורסם לאחרונה חשף
מבקר המדינה כי תאגידים עירונים מתנהלים ללא פיקוח אפקטיבי. נמצא כי לא מסגרת החוק ולא הרגולציה נותנים לכך מענה. האומנם?
הפיקוח על התאגידים העירונים
התאגידים העירונים הנם חברות שהוקמו על-ידי רשויות מקומיות לצורך ביצוע פעולות בעלות אופי עסקי, זאת בין היתר משיקולי מס (ההוצאות בגין מע"מ מותרות בניכוי בחברה אך לא ברשות מקומית). למרות שמדובר כאמור בישויות השייכות לרשויות המקומיות הפיקוח עליהם, אינו יעיל. ואכן, מבקר המדינה העלה כי משרד הפנים לא השכיל להפעיל את אגף התאגידים במתכונת שתבטיח את עמידתו ביעדים ובמטרות שנקבעו לו בעת הקמתו, כך שיהיה ביכולתו לבצע פיקוח ובקרה נאותים על כל התאגידים הפועלים בתחום השלטון המקומי בישראל. המשרד גם לא בחן אם יש צורך בייזום חקיקה או חקיקת משנה שתסדיר את סמכויות הפיקוח, המעקב והאכיפה של האגף.
שומר סף
שומר הסף הראשון במעלה בגופי ציבור היא הביקורת הפנימית. ברם, למרות שהללו מצויים בבעלות הרשויות המקומיות ולמרות שהם מנהלים כספי ציבור בהיקפים משמעתיים לא נקבעה, להבדיל מיתר הגופים הציבורים, חובה שבחוק למנות מבקר פנימי. למעשה רק תאגידים שהוקמו כחברה לתועלת הציבור (חל"צ) קיימת חובה כללית שבדין למינוי מבקר. יצוין כי רוב רובם של התאגידים העירונים אינם חל"צ. מעיון בהוראות שפרסם משרד הפנים עולה כי דווקא הצורך בקיומה של ביקורת פנימית בתאגידים העירונים ברורה. בחוזר מנכ"ל 5/04 נקבע כי תקנון של תאגיד עירוני חדש יכלול גם חובת מינוי מבקר פנימי. דא עקא כי הוראה זו לא הביאה לשינוי המיוחל.
הפתרון זמני - "לא בשמים היא"
ללא ספק, התמורות בדרך ניהול רשויות מקומיות והרצון להקטין את התלות בממשלה, דחפו את הרשויות להקים תאגידים לצורך קיום פעילויות שהן באופיים עסקיות. מציאות זו, הביאה לכך שכיום אין כמעט רשות מקומית בגדול מהותי שלא הקימה תאגיד, ואף ישנן הגדולות רשויות להם יותר מתאגיד אחד.
מציאות זו מחייבת מן הסתם בהסדרה של מנגנוני הביקורת והבקרה, וכן מחייבים ברגולציה אפקטיבית המקיימת בדיקות באופן תדיר כדי להבטיח את נאותות הניהול של הללו.
שינויי חקיקה והסדרה לוקחים כידוע זמן רב, אך מה עד שיבוצעו תיקוני חקיקה? האם ניתן להחיל בגופים אלה חובה לקיים ביקורת פנימית אפקטיבית?
מעיון בחוזרי מנכ"ל נראה כי משרד הפנים צפה את העתיד. בחוזר מנכ"ל 1/11 שהתפרסם ב 15/2/11, עולה כי רשויות מקומיות יכולות למנות את המבקר הפנימי שלכם בנוסף כמבקר פנים של התאגיד העירוני שלהם.
נראה כי בצוק העיתים ועד שהנושא יוסר כמתבקש בחקיקה, פתרון בינים זה יכול לפתור את בעיית הפיקוח על התאגידים העירונים באחת, בדרך של מינוי מבקרים פנימיים ברשויות במקביל לתפקידם למבקרים בתאגידים העירוניים.
למינוי שכזה יתרונות רבים, בכללם, יאפשר איגום משאבים וליעילות וחסכון בכוח אדם, ובכך להביא לחסכון הן לרשות המקומית והן לתאגיד. העובדה גם שמבקר הרשות המקומית מבצע ביקורת פנימית באופן סדיר, בכובעו השני כמבקר פנימי גם בתאגידים (חברות הבנות), ימריצו, לאור מעמדו הרם של מבקר הרשות, את הנהלת התאגידים, שהם הזרוע הארוכה של הרשות המקומית, לדבוק בכללים המחייבים.
לכאורה, הפתרון המוצע נותן מענה הולם למצב הקיים בו ברוב התאגידים העירונים אין מבקר פנימי, מה גם שהעיקרון האמור עוגן כאמור בחוזר מנכ"ל. ברם, בניגוד למצופה, לא זו בלבד שמשרד הפנים אינו מיישם את ההוראה אלא הוא עצמו, פועל בניגוד להנחיותיו שלו, ואינו מאפשר לרשויות המקומיות שמעוניינות בכך, למנות את המבקר הפנימי בתוספת שכר ולאפשר קיומה של בקרה פנימית אפקטיבית ויעילה, שהינה רכיב חיוני בניהול תאגידים עירוניים ומהווה בסיס לתפעול וניהול תקין.
טענה לקיומו של ניגוד עניינים
אז בדקנו, מדוע משרד הפנים לא אוכף הנחיה שהוא פרסם, ושעד כה לא פרסם הוראה המבטלת הוראה זו. נמצא כי הסיבה כל, ככל שניתן להבין, היא טענה לקיומו של ניגוד העניינים, מוסדי שעלול להתעורר כאשר עובד ציבור מסוים ממלא יותר מתפקיד ציבורי אחד, בשני גופים שלטוניים שונים, הפועלים בנפרד זה מזה.
על פניו, נראה כי מדובר בטענה כבדת משקל שיש בה כדי לסגור את הגולל מעל פתרון זמני זה. ברם, אין בטענה זו כל ממש.
הדין באשר לדרך בחינת קיומו של
ניגוד עניינים, קובע כי
"לשם בחינת קיומו של ניגוד עניינים עלינו לתת דעתנו על מסגרת התפקיד ועל הפעילות של עובד הציבור; לבחון את "האינטרס האחר" אשר נטען כי מנוגד הוא לאותו תפקיד; לבחון את פוטנציאל החיכוך בין התפקיד לאותו אינטרס ואת קיומה של זיקה בין האינטרס התפקודי והאישי; לבחון מהי האפשרות שייווצר ניגוד עניינים כזה; אם בכלל נוצר פוטנציאל לסתירה בין שני אינטרסים שעובד הציבור עשוי להיות נתון בהם; מהו היקף פריסתו של פוטנציאל הניגוד ואם קיים פוטנציאל לכך שדרך פעולתו של עובד הציבור תיפגע כתוצאה מהניגוד האמור" (עש"מ 6529/03 קליגר נ. נציבות שירות המדינה, פ"ד נח (1) 734, 743, להלן - "עניין קליגר"). בחינה של כללים אלה בראי הסוגיה הנדונה מעלה כי לא מתקיים בנושא זה ניגוד עניינים וזאת לאור "הסמכות הטבועה" של מבקרים לבדוק ולברר כל נושא או עניין שבתחום סמכותם ע"פ החוק וגם מצאנו כי מגמת סעיפי החוק אף להרחיב את הסמכות הטבועה של המבקר ולא לצמצם אותה, זאת בדרך של מתן סמכויות ביקורת בגופי סמך.
מבקר פנימי מהווה "שומר סף" שממילא אין הוא יכול למלא תפקיד כלשהו אחר, מכאן שהתלבטויות בשאלות מתחום ניגוד עניינים מוסדי וההסדרים המוצעים, ככל שמדובר בתפקיד המבקר, כלל אינן רלוונטיות למבקר הפנימי הפועל כאורגן פנימי בארגון.
הראיה לכך היא שגם המחוקק הטיל על המבקר למלא בנוסף תפקיד נציב תלונות הציבור, וזאת ללא סייג או קושי כלשהו.
סיכום
מאחר שכאמור המצב המשפטי, נכון להיום, אינו מחייב מינוי מבקר פנימי בתאגיד עירוני, הרי שטוב יעשה, עד להסדרת התחום בחקיקה, הוא ליזום, להניע, ולהפיח "רוח-חיים" בהנחיית מנכ"ל האמורה ולאפשר יישומה, בייחוד ברשויות המעוניינות בכך. יישום הוראה זו יביא לכך שיושגו באופן מיידי, חלק מיעדי האכיפה הפנימית של האגף ויבטיחו את ציות התאגיד לחוקים, תקנות, הנחיות המשרד, נהלים ונורמות מינהל תקין מחייבות.
