סוף להכרעות הסותרות על היטלי השבחה וארנונה

בימים אלה, (5.2.14) ניתן פסק דינו המלומד והמעמיק של בית המשפט העליון בשבתו כבית משפט לערעורים אזרחיים בעניין בג"ץ 7009/04 עיריית הרצליה נ' היועץ המשפטי לממשלה, שנידון בהרכב מורחב של 7 שופטים ע"י כב' הנשיא א' גרוניס אליו הצטרפו יתר חברי ההרכב ע' ארבל, א' רובינשטיין, א' חיות, ח' מלצר, י' דנציגר ו- ע' פוגלמן, אשר דן בשתי שאלות מרכזיות והן: 1. האם מי שמבקש לרשום משכנתה על נכס מקרקעין שבבעלותו, נדרש לפרוע את חובות הארנונה בהם הוא חב ביחס לנכס, ולשלם היטל השבחה, כתנאי לרישום המשכנתה? 2. האם במסגרת הליכי חדלות פירעון וכינוס נכסים למימוש משכנתה, מוקנה לחובות ארנונה והיטל השבחה מעמד עדיף על פני שעבודים שנעשו לטובת נושים מובטחים?

במוקד ההליכים, ציין בית המשפט עומדות הוראות דין המקנות לרשויות המקומיות ולוועדות המקומיות לתכנון ובניה (להלן וביחד: "הרשויות"), כלים לגביית חובות של מיסים והיטלים. הוראות החוק האמורות קובעות, כי עסקות מסוימות לא תירשמנה בפנקסי המקרקעין, אלא, בהינתן אישור מצד הרשויות בדבר היעדר חובות אלה. בהליכים שבנדון התעוררו שאלות הנוגעות לתחולת הוראות הדין הרלוונטיות ביחס לעסקות של רישום משכנתה, וכן לשאלה האם מקנות הן עדיפות מהותית לרשויות על פני נושים מובטחים בהליכי חדלות פירעון קולקטיביים (פירוק ופשיטת רגל) ובהליכים של כינוס נכסים למימוש משכנתה, הנערכים מחוץ להליכי חדלות פירעון. כאשר הדיון בפסק הדין התמקד בחובות ארנונה והיטל השבחה.

בית המשפט ציין כי מספר הוראות דין מבהירות מהם התשלומים המהווים "תנאי לרישום עסקה במקרקעין", כאמור בתקנה 9(ג)(3) לתקנות הרישום, בהתייחסו לשתי הוראות עיקריות: הוראה שנקבעה בסעיף 324(א) לפקודת העיריות [נוסח חדש] (להלן - "הפקודה") ולפיה, כאשר מדובר בעסקה שהיא בגדר "העברה של נכס", הרי זו לא תירשם בפנקסי המקרקעין כל עוד לא הוצגה לרשם המקרקעין תעודה, מטעם העירייה, לפיה סולקו במלואם החובות המגיעים לעירייה מבעל הנכס ביחס לאותו נכס, ככל שהיו כאלה. הסעיף חל, בין היתר, על חובות ארנונה. הוראה דומה במהותה לזו שנקבעה בסעיף 324(א) לפקודה, קבועה בסעיף 10(א) לתוספת השלישית לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965 (להלן - "התוספת השלישית"). אלא, שבעוד שסעיף 324(א) לפקודה עוסק בסילוק חובות לעירייה כתנאי לרישום עסקה במקרקעין הטעונה רישום, הרי עניינו של סעיף 10(א) לתוספת השלישית הוא בחובת תשלום היטלים לוועדה המקומית לתכנון ובניה, כתנאי לרישום כאמור.

כלומר, בניגוד לסעיף 324 לפקודה, המתייחס לנקודת הזמן בה מבוקש לרשום עסקה שהינה בגדר העברה של הנכס, הרי סעיף 10(א) לתוספת השלישית, מתייחס למועד בו מבוקש לרשום עסקה שהיא בגדר מימוש הזכויות במקרקעין. זאת, שכן זהו המועד הקובע לתשלום היטל ההשבחה.

בהליכים הנדונים התעוררו שאלות הנוגעות לאופן יישומן של ההוראות לעיל. כך בבג"ץ 7009/04 נדרש בית המשפט להכריע בשאלה האם חלות הוראות סעיף 324(א) לפקודה וסעיף 10(א) לתוספת השלישית, במועד רישום משכנתה על נכס. היינו, האם רישום עסקת הלוואה המובטחת במשכנתה הינו בגדר "העברת זכויות במקרקעין" או "מימוש זכויות במקרקעין" במשמעות הוראות הדין הנזכרות. זאת, באופן המאפשר לרשויות למנוע את רישום עסקת המשכנתה עד שיסולקו במלואם חובות הארנונה והיטל ההשבחה הנוגעים לנכס.

בשני הערעורים האזרחיים (ע"א 6369/05 וע"א 9729/06) נדרש בית המשפט להכריע, במעמד שמקנים סעיפים 324(א) לפקודה וסעיף 10(א) לתוספת השלישית, בשלב מימוש המשכנתה.

בדונו ציין בית המשפט כי תקנה 9(ג)(3) לתקנות הרישום קובעת, כאמור, כי לבקשה לרישום עסקת מקרקעין יש לצרף אישור בדבר ביצוע תשלומים מסוימים, לגביהם נקבע כי תשלומם מהווה תנאי לרישום העסקה בפנקס המקרקעין. כאשר העסקה הרלוונטית לצורך הדיון הנדון הינה עסקה של רישום משכנתה.

בעניין זה צוין כי על-פי נוהל רישום והסדר מקרקעין, נוהל 1.6.2010 - "המסמכים הדרושים לצורך רישום משכנתה" (להלן - "הנוהל"), רשם המקרקעין לא דורש כיום שיוצגו לו, כתנאי לרישום משכנתה, אישורים מהרשויות על סילוק חובות. נוהל זה נסמך על חוות דעת משנת 1989 מטעם לשכת המשנה ליועץ המשפטי לממשלה (להלן - "חוות הדעת"). בחוות הדעת הזו, נותח סעיף 324(א) לפקודה, ונמצא כי הוא חל רק על עסקה של העברת בעלות או השכרה. חוות הדעת שימשה, כפי שסבר בית המשפט, בסיס לנוהל נוסף, הוא נוהל רישום והסדר מקרקעין 5.840.150 - "הגדרת פעולת 'מימוש זכויות'". בנוהל זה נקבע, כי אף סעיף 10(א) לתוספת השלישית, בנוגע למועד תשלום היטל ההשבחה, יחול רק על עסקות מכר (העברת בעלות) ושכירות (חכירה וחכירה לדורות והעברתן).

בעתירה מבקשות העותרות (עיריית הרצליה והוועדה המרחבית לתכנון ולבניה הרצליה) לתקן את הנהלים הנזכרים, באופן שייקבע בהם שלא תירשם בפנקסי המקרקעין משכנתה על מקרקעין, בלא שיומצאו אישורים מהרשויות כי נפרעו חובות ארנונה והיטל השבחה.

לטענת העותרות, יש לקבוע כי עסקת משכנתה נחשבת ל"העברה של נכס" במשמעות סעיף 324(א) לפקודה וכן היא מהווה "מימוש זכויות" לפי הוראות התוספת השלישית.

טענתן המרכזית של העותרות היתה, כי הוראות הנהלים, המבוססות על חוות הדעת, אינן עולות בקנה אחד עם תכליתן של הוראות הדין המקנות לרשויות כלי לאכיפת תשלום חובות כלפיהן. לשיטתן, חוות הדעת מצמצמת שלא כדין את תחולת הוראות פקודת העיריות וחוק התכנון והבניה בעניין תשלום חובות לרשויות, אשר חלות, לגישת העותרות, גם בעת רישום משכנתה. מרכז השלטון המקומי מצטרף לעמדה זו. המשיבים 2-1 טענו, מצידם, כי עסקת משכנתה אינה נחשבת ל"העברת נכס" או ל"מימוש זכויות", ועל כן אין חובה להמציא לרשם המקרקעין אישור מטעם הרשויות על תשלום חובות טרם רישום המשכנתה. היועץ המשפטי לממשלה גרס, כי את המענה למצוקת הרשויות המקומיות יש למצוא בהוראות הנוגעות לסדר העדיפויות בעת מימוש המשכנתה. כאמור, טענות הצדדים מתייחסות הן לתשלומי ארנונה, הן לתשלומי היטל השבחה.

לאחר דיון נרחב ומקיף קבע בית המשפט, כי עסקת הלוואה המובטחת במשכנתה אינה מהווה מימוש זכויות במשמעות הוראות התוספת השלישית לחוק התכנון והבניה. לפיכך, לא קמה חובה לשלם היטל השבחה, בד-בבד עם רישום המשכנתה. מטעם זה לדעת בית המשפט, לא נפל פגם בנוהל על פיו פועל רשם המקרקעין, שמכוחו לא נדרשת בשלב רישום המשכנתה תעודה מטעם הוועדה המקומית המעידה על תשלום היטל ההשבחה הרובץ על הנכס הרלוונטי.

בנוסף קבע בית המשפט, כי עסקת הלוואה המובטחת במשכנתה מהווה העברת זכויות במשמעות סעיף 324(א) לפקודה וסעיף 21 לפקודת המועצות המקומיות. ולפיכך, על רשם המקרקעין לדרוש, כתנאי לרישום משכנתה, תעודה מטעם הרשות המקומית המעידה על סילוק חובות הארנונה, כאשר מדובר בחובות מאת בעל הנכס ביחס לאותו נכס, כלומר כאשר הבעלים של המקרקעין הוא אף המחזיק בהם. מאחר שרשם המקרקעין פועל כיום על-פי נוהל בו נקבע אחרת, הציע בית המשפט להורות לרשם המקרקעין לתקן את הנוהל באופן המחייב הצגת תעודה כאמור כתנאי לרישום משכנתה.

עוד קבע בית המשפט כי סעיף 324(א) לפקודה וסעיף 10(א) לתוספת השלישית אינם מקנים מעמד של נושה מובטח לרשויות המנהליות הנוגעות בדבר, בגין חובות ארנונה והיטל השבחה. לעמדתו, מדובר בהוראות הנסוגות מפני סדרי הנשייה הרגילים. זאת, הן בהליכי חדלות פירעון קולקטיביים (פירוק ופשיטת רגל), הן בהליכי כינוס נכסים הנערכים מחוץ להליכי חדלות פירעון. כאשר בית המשפט ציין כי האמור הינו מבלי לפגוע כמובן, בתוקף הוראות דין שונות המקנות לרשויות מעמד של נושה בדין קדימה ביחס לתשלומי חובה ובהם, בין היתר, מסים המגיעים לרשויות מקומיות (סעיף 354(א)(3)(א) לפקודת החברות וסעיף 78(3)(א) לפקודת פשיטת הרגל). בהוראות אלה הוקנה לרשויות, בגין התשלומים האמורים, מעמד של נושה בדין קדימה בדרגה שלישית, ביחס לחובות שנצברו בתקופה קצובה של 12 חודשים הקודמים לפירוק או לפשיטת רגל.

יתרה מזאת ציין בית המשפט, כי סעיף 11א(1) לפקודת המיסים חל על חובות ארנונה. זאת, החל מיום פרסום אכרזתו הראשונה של שר האוצר בדבר תחולת הפקודה האמורה על תשלומי ארנונה ותשלומי חובה לרשויות המקומיות (16.3.2000). משמעות הדברים היא, כי החל ממועד זה ועד ליום 31.3.2001 (להלן - "התקופה הראשונה"), מוקנה לרשות המקומית שעבוד ראשון הגובר על כל שעבוד מוקדם. לעומת זאת, החל ממועד תחילתה של האכרזה המתקנת (1.4.2001), כך קבע בית המשפט, מוקנה לרשות המקומית שעבוד שאינו ראשון, אשר דרגתו שווה לשעבוד מוקדם בזמן ששוכלל לפני כן. לצד הדברים האמורים, ובכל הנוגע לתחולתן בזמן של אכרזותיו של שר האוצר, מסקנתו של בית המשפט היא כי שעבודים ששוכללו לפני יום 16.3.2000 (מועד פרסום האכרזה הראשונה), הינם לעולם בעלי מעמד עדיף על שעבודים שנוצרו לטובת הרשויות המקומיות מכוח האכרזה הראשונה, האכרזה המתקנת ואלה שבאו אחריה.