"כאשר יבואו הסינים" – זוהי תגובה מקובלת לשאלה החצי-רטורית מתי תהיה רכבת לאילת. מתברר שישראל ממש אינה יוצאת דופן: חברות תשתית סיניות הולכות ומשתלטות על הענף בעולם, ויוזמת "החגורה והדרך" שדוחף הנשיא שי ג'ינפינג – שתקשר בין סין לאירופה – משנה את מאזן הכוחות הגלובלי לטובתה של ארצו גם בתחום זה.

למעשה, מציין Foreign Affairs בכתבה רחבה בנושא, המערב איבד מזמן לטובתה של סין את ההובלה בתחום התשתיות – לא בשל התפתחויות במדיניות החוץ אלא בשל התרחשויות במדיניות הפנים. אותם גורמים שמנעו את ביצועם של פרויקטים נרחבים בארה"ב ובאירופה, גרמו לכך שחסותו של המערב לפרויקטים דומים בשאר העולם היא פחות מושכת מזו של סין.

גישתה של סין לפרויקטים בחו"ל משקפת את גישתה בבית: הסינים נוטים לתת משקל יתר להשלכות הכלכליות העקיפות של הפרויקטים ומשקל חסר לנזקים שהם עלולים לגרום. המערב דבק בהערכות שווי המביאות בחשבון את ההשלכות הכלכליות, החברתיות והסביבתיות הישירות. החברות המערביות נעשו כל כך מכורות לניהול סיכונים, עד שהכסף והמשאבים הנחוצים לביצוע פרויקט הפכו למרקיעי שחקים. אם המערב לא רוצה להישאר מאחור – הוא חייב להגמיש את שולי הביטחון שלו, טוענים כותבי המאמר.

בשני העשורים האחרונים הפכו חברות התשתיות הסיניות לגורם מרכזי בענף העולמי. הממשלה בבייג'ינג מעודדת השקעות בחו"ל ומממנת בצורה כמעט מלאה את הפעילויות הללו של חברות התשתית. במערב נוהגים להצביע על שלושה יתרונות שיש לחברות הסיניות: ממשלת סמכותנית ולא מחזיקי עניין פרטיים, מדיניות חוץ של השפעה באמצעות בנייה ותמיכה ממשלתית בחברות. אולם אומרים ברברה באטני, מייקל בנון ופרנסיס פוקימה, הגורמים הללו אינם נותנים הסבר מלא. מענה טוב יותר נעוץ בכך שהחברות והגורמים המממנים בסין ניגשים לפיתוח התשתיות בגישה שונה לחלוטין מאלו של מתחריהם במערב.

שיקולים נוספים נכנסו לתמונה

מוסדות הפיתוח במערב נושאים כיום את נטל העבר, העידן בו היו הבנקאים היחידים בשכונה. פרויקטים נבדקו תמיד במטרה לוודא שהם ישאו רווחים ויאפשרו לפרוע את ההלוואות שמימנו אותם. בסוף שנות ה-80 נכנסו לחישובים שיקולים של סביבה, בטיחות, חברה ועוד – שלכולם יש השפעה שלילית על הרווחיות. אלו הם שיקולים חשובים, אבל חייבים לשקול כנגדם את הערך החיובי של הפרויקטים באספקת חשמל אמינה, מים נקיים, עבודות וצמיחה בכלל.

שולי הביטחון שנדרשו בשל כניסתם למשוואה של גורמים אלו, הלכו והתרחבו בדרישות שהוצגו ללווים. התוצאה הישירה הייתה ירידה בסכומי ההלוואות: הבנק העולמי הלווה למעלה מ-25 מיליארד דולר בכל אחד משני העשורים האחרונים של המאה ה-20, אבל רק 16.6 מיליארד דולר בעשור הבא. כך החל הגורם המממן המערבי הגדול ביותר לצאת מהשוק – במקביל לכניסתם אליו של הבנקים הסיניים. הבנק העולמי הכיר בבעיה ובמשך שש שנים מאז 2010 עבד על שינוי דרישותיו; הנוסח המחודש שלהן צפוי להיכנס לתוקף מתישהו בשנה הנוכחית. אלא שבינתיים הסינים משתלטים על השוק.

לדברי Foreign Affairs, רבים מהלקחים שהפיק הבנק העולמי נכונים גם לגבי תוכניות הלוואות דו-צדדיות של ארה"ב. הממשל היה נתון לביקורת הן מימין והן משמאל בשני העשורים האחרונים: הימין טען שהוא מבזבז כסף בחו"ל, השמאל טען שהוא תומך בתוכניות הפוגעות בסביבה ובחברה. התוצאה הייתה, שגם ארה"ב נותרה מאחור. למשל: בעוד היא השקיעה אפס דולרים חדשים באפריקה מאז 2013, הלוותה סין 70-60 מיליארד דולר בעשור האחרון באזור שמדרום לסהרה לבדו.

המדינות הלוות הן המנצלות

אבל האם הגישה הסינית טובה יותר ללווים ואפילו לסין עצמה? כאשר בודקים את הערכים שניתן למדוד, התשובה היא שלילית – טוענים באטני, בנון ופוקימה. במשך עשורים רבים השקיעה סין בצורה מסיבית בתשתיותיה, אבל התחום הזה הפך למפלצתי: ב-2016 הגיעו ההשקעות בנכסים קבועים ל-45% מהתוצר. במקביל זינק החוב הלאומי, וממשלת סין נאלצה לבסוף לדרוש מהבנקים לממן מחדש את חובות המחוזות ולהפחית את הריבית עליהם – מהלך שהטיל את החובות הרעים הללו על כתפיה של הממשלה המרכזית.

האירוע הזה יכול ללמד על ההלוואות הסיניות בחו"ל, עם שני הבדלים חשובים. ראשית, הלווים בחו"ל אינם מחוזות סיניים אלא מדינות עצמאיות; אם הן יתקשו לפרוע את חובותיהן, לסין לא יהיו יותר מדי כלים לגבות אותם. שנית, סין אינה קוצרת את כל הרווחים והתועלת מפרויקטים בחו"ל, אלא צריכה להתחרות עליהם עם המזמינים המקומיים.

משקיפים מערביים האשימו את סין בכך שהיא מנהלת "דיפלומטיה של מלכודת חוב", בכך היא הופכת מדינות לבעלות חוב שלה – למשל 50 מיליארד דולר בוונצואלה ו-8 מיליארד דולר בסרי-לנקה. אבל זה לא מביא בחשבון את העובדה שהבנקים הסיניים מפסידים כסף במדינות אלו ודומותיהן. בדיקה פרטנית מעלה, כי העולם מלא בפרויקטים סיניים בתחום התשתית שפשוט לא יכולים לשאת רווחים – מה שאומר שהמדינות הלוות ניצלו את סין, ולא להפך.

תוכניות ההלוואות הסיניות הן צעירות יחסית, אך כבר ניתן להבחין בהן בסימני מצוקה. אחד הבנקים דיווח ב-2015 וב-2016 על חובות מסופקים של 5 מיליארד דולר, לעומת כמעט אפס קודם לכן. משרד האוצר הסיני נאלץ להזרים 90 מיליארד דולר לשני הבנקים העיקריים המממנים פרויקטים בחו"ל. לעיתים קרובות לא ידועים התנאים בהם ניתנות ההלוואות והאם יש להן ערבויות, או שהן נון-ריקורס – כאשר הבטוחה היחידה היא הפרויקט עצמו.

אם המטרה העיקרית של סין במתן ההלוואות היא לבנות השפעה בחו"ל, היא לא קצרה הצלחה רבה מדי גם בכך – טוען Foreign Affairs. רבות מן המדינות שקיבלו מסין את הסכומים הגדולים ביותר נמצאות ברשימת המדינות בעלות היחסים הגרועים ביותר איתה. להוציא את פקיסטן, המדינות בדרום אסיה שקיבלו הכי הרבה במסגרת תוכנית "החגורה והדרך" קרובות הרבה יותר לארה"ב, יפן או הודו מאשר לסין.

המוסדות המלווים המערביים צריכים לעשות הרבה יותר מאשר לשבת בחיבוק ידיים ולהמתין שהתוכניות הסיניות ייכשלו – אומרים הכותבים. הם צריכים להביא בחשבון ששוב אינם מקור המימון היחיד. תוכניות ההלוואות הבאות צריכות לקדם הלוואות שקופות ותחרותיות, עליהן להיות נון-ריקורס ולא לכלול ערבויות ממשלתיות סמויות. לצד זאת, עליהן להימנע מהטלת תנאים בלתי סבירים על המדינות הלוות – העלולות לבצע בדיוק את אותו פרויקט במימון אחר, וללא שולי הביטחון שדורש המערב. לכן, מוטב לו להתפשר על דרישות מופחתות. כך יוכלו לחזור ולמלא את החלל שהותירו, וכיום סין ממלאת אותו.