"ממצאיו של דוח זה מלמדים על תופעה ולפיה אף שהמחוקק קבע חובה להתקנת תקנות, התקנות אינן מותקנות או מותקנות באיחור. מציאות זו מעידה על הפרה של הוראות החוק, חוטאת להגשמת דבר המחוקק, מותירה חוקים ככלים ריקים ובסופו של דבר פוגעת בציבור הרחב". כך אומר (יום ג', 5.5.15) מבקר המדינה, יוסף שפירא.

דוח המבקר מתאר בהרחבה את התופעה של הימנעות שרים ומשרדים מהתקנת תקנות (חקיקת משנה), הנחוצות להפעלה מעשית של חוקים. באוגוסט 2014 היו 133 תקנות שטרם הותקנו, לפחות 32% מהן תקנות ראשונות שבחוק נקבע מועד מירבי להתקנתן. כך לדוגמה: המחוקק קבע, כי תקנות שתכליתן החלת מכלול דיני המכרזים על תאגידים עירוניים, יותקנו עד פברואר 2003. אולם עד מועד סיום הביקורת, אוגוסט 2014, חלפו 12 שנים והתקנות לא הותקנו.

הסיבות העיקריות לעיכוב בהתקנת התקנות הן: עיכובים במשרד המשפטים (11%); נדרשים תיקוני חקיקה או פעולות מקצועיות מקדימות (11%); עיכובים הקשורים בוועדות הכנסת (16%); עיכובים פנים-משרדיים הנוגעים לעבודת מטה או שיקולים מקצועיים (19%); יש הסדרים חלופיים (נוהל או חוזר מנכ"ל) או שאין עוד צורך בהתקנת תקנות (21%) ועיכובים הקשורים למחלוקת או עבודה בין-משרדית (32%).


נהלים במקום תקנות


61 (דהיינו 46%) מהתקנות שטרם הושלמה התקנתן מקנות זכות או קובעות הֶסְדרים שאי-אפשר לממשם ללא התקנות. כך לדוגמה חוק השוויון לאנשים עם מוגבלות: תשע שנים לאחר קבלת התיקון לחוק ושמונה שנים לאחר המועד שנקבע לסיום התקנתן של התקנות, הושלמה התקנתן של מחצית מהתקנות בלבד. אי-התקנת חלק מהתקנות אינה מאפשרת את יישומו המלא של חוק שוויון זכויות לאנשים עם מוגבלות.

יישומה של חובת ההיוועצות עלול לעיתים להיות מורכב ומסורבל ולחייב פעולה בשיתוף משרדים רבים וסיוע של ועדות הכנסת. ב-56% מ-133 התקנות שטרם הותקנו, נקבעה חובת התייעצות עם משרד נוסף. אחת הסיבות העיקריות לעיכוב בהתקנת תקנות היא הקושי ביישום חובת ההתייעצות והשיתוף הבין-משרדי.

חלק מהגופים הממשלתיים בחרו שלא להתקין תקנות כנדרש בחוק, ותחת זאת קבעו נהלים וחוזרי מנכ"ל המסדירים את הנושאים שהמחוקק קבע, כי יוסדרו בתקנות. בחלק מהמקרים מדובר בפתרונות זמניים, ובחלק - בתחליף קבוע.

בעבודת מחקר שעשתה הכנסת בסוף 2013 נמצאו 82 תקנות שהותקנו לאחר המועד שנקבע בחוקים, וחלקן באיחור רב. 27 תקנות הותקנו לאחר חצי שנה עד שנה מהמועד שנקבע בחוק, 30 הותקנו באיחור של עד שלוש שנים ו-25 תקנות הותקנו באיחור של שלוש-שמונה שנים, תוך כדי הפרה גסה של הוראות החוק להתקינן עד מועד מסוים. משך הזמן הממוצע שחלף מהמועד שנקבע בחוק ועד התקנת התקנות האמורות ופרסומן ברשומות הוא 869 ימים.


לעמוד בהוראות המחוקק


בפרק ההמלצות אומר שפירא: "על הגופים הממשלתיים לפעול במרץ וללא דיחוי כדי להביא להתקנת התקנות שבתחום אחריותם. עליהם לפעול באופן מהיר ויעיל שייתר עתירות לבתי המשפט לצורך אכיפת התקנתן של תקנות. משרד המשפטים נדרש להכין מאגר מידע שיכלול את כל המידע בעניין החוקים והתקנות, ויאפשר מעקב ובקרה על כל התהליך מתחילתו ועד סופו.

"על משרד המשפטים לבחון פיתוח כלים למעקב ובקרה בנושא התקדמות התקנת תקנות, שיאפשרו כבר בשלבים מוקדמים לקדם את תהליך התקנתן של תקנות אם הוא טרם החל או אם אינו מתקדם. מוצע, כי בחינה זו תיעשה בתיאום עם הכנסת, ושבמסגרתה ינותחו הקשיים והחסמים שגורמים במשך שנים לאי-התקנת חלק ניכר מהתקנות שהחוק קבע חובה להתקינן ולבדיקת הדרכים להסרתם.

"משרד המשפטים נדרש ליצור מנגנון מובנה שיתרום לקידום תהליך ההתקנה ויסייע ביישוב חילוקי הדעות בין משרדי ממשלה לבעלי עניין. ראוי שבמנגנון ישתתפו כל משרדי הממשלה הנוגעים בדבר, יתקיים שיח פתוח בנוגע לכל הסוגיות השנויות במחלוקת, ייקבע לוח זמנים להשלמת התהליך, וייקבעו פרקי זמן מרביים לקבלת תגובתם של משרדי ממשלה רלוונטיים לנוסח התקנות.

"על הגופים הממשלתיים לעמוד בהוראות המחוקק שקבע לוחות זמנים ברורים באשר למועדים שבהם נדרשו השרים להתקין תקנות או להעבירן לאישור ועדות הכנסת, השיהוי הניכר בהתקנת תקנות חוטא להגשמת הוראותיו".