נציבות הביקורת על הפרקליטות תעסוק בענייני מינהל בלבד, לא תוכל לטפל בסוגיות הליבה של עבודת הפרקליטות ולא תטפל בשלב הראשון בתביעה המשטרתית המגישה 80% מכתבי האישום. כך עולה מנייר העקרונות להקמתה, עליו חתמו שרת המשפטים,
ציפי לבני, והיועץ המשפטי לממשלה,
יהודה וינשטיין.
הנוהל מאמת את החשש שהובע לאורך הדיונים על הקמת הנציבות, ולפיו היא תהיה גוף חסר שיניים. וינשטיין והפרקליטות התנגדו לכל אורך הדרך להקמת גוף הביקורת, בטענה שהוא יפגע בעצמאות הפרקליטות ובנימוק שהפרקליטות ממילא נתונה לביקורת מקיפה של בתי המשפט ו
מבקר המדינה. כעת מתברר, כי הם הצליחו במידה רבה לרוקן מתוכן ממשי את הנציבות עוד לפני הקמתה.
לא תעסוק בשיקול הדעת
הנייר פותח בעקרונות פעילותה של הנציבות, וכבר מהן ברור מה יעמוד בראש סדר היום שלה: "עצמאות התביעה כגוף ויכולתו המעשית של כל פרקליט או תובע להפעיל שיקול דעתו המקצועי, באופן עצמאי וללא מורא". העיקרון השני הוא זה שהוצב בפי דורשי הקמת הנציבות כראשון במעלה: חיזוק אמון הציבור בגופים המבוקרים. העיקרון השלישי והאחרון הוא שיפור פעולתם של הגופים המבוקרים.
הסעיף הראשון בסמכויות הנציבות קובע, שהיא תעסוק "בהיבטים של ניהול תקין, אחידות ביישום נהלים ומדיניות, שקיפות תהליכי עבודה, אתיקה מקצועית ויעילות, וכל זאת מבלי להתערב בעצמאות שיקול הדעת של הגופים המבוקרים בניהול ההליכים המשפטיים". כדי להסיר כל ספק קובע הנוהל עוד, כי הנציבות לא תבדוק "תלונות הנוגעות להפעלת שיקול הדעת המשפטי".
משמעותן של מגבלות אלו היא, כי הנציבות לא תעסוק למשל במקרים בהם קובע בית המשפט, כי לא היה כלל מקום להגשת כתב האישום, או במקרים בהם מותח בית המשפט ביקורת על התנהלות הפרקליטות בזמן ההליכים. היא גם לא תטפל במקרים של הגשת כתבי אישום אותם מבטל בית המשפט בנימוקים של הגנה מן הצדק (בשל אכיפה בררנית, הפרת הבטחה שלא להגיש כתב אישום, אלימות שוטרים ועוד). למעשה, הנציבות תטפל רק בענייני מינהלה.
יתרה מזאת: הנציב יהיה כבול להחלטותיו של היועץ המשפטי בשאלה הקריטית של הגדרת נושאי התלונות. הנוהל קובע, כי "במקרה שבו תתעורר שאלה האם התלונה אכן עוסקת בעניין שבשיקול הדעת המשפטי, יכריע בעניין היועץ המשפטי לממשלה". כלומר: העומד בראש המערכת יכריע האם לברר תלונה נגד הכפופים לו.
הנציב יחליט מה לבדוק
מגבלה נוספת קובעת, כי הנציב לא יבדוק תלונה בעניין שניתן להגיש עליו ערעור או ערר על-פי דין, או שמתנהלת לגביו חקירת משטרה או "הנתון לביקורת שיפוטית על-פי דין". סעיף זה מוציא במפורש מכלל אפשרות בדיקת תלונה אם גם המשטרה עוסקת באותו נושא, והוא מוציא מסמכויות הנציב בדיקת תלונות הנוגעות להתנהלות הפרקליטות למשל בוועדות ערר על-פי דיני המיסים, דיני פיצויים לנכים וכדומה.
הוויתור העיקרי של וינשטיין במסמך זה הוא בנכונותו לאפשר לציבור להגיש תלונות לנציבות מיד עם הקמתה, ולא לאחר לפחות שנה כפי שתכנן מלכתחילה. עם זאת, תלונות כאלו יטופלו רק אם הנציב יחליט שיש מקום לכך. לאור העובדה שהנציב ייבחר בידי ועדת איתור בראשות היועץ המשפטי לממשלה, בה יש רוב לעובדי משרד המשפטים, ולאור העובדה שהנציבות תהיה חלק ממשרד המשפטים - כמו הפרקליטות עצמה - מוטלת בספק מלכתחילה נכונותו לבדוק תלונות כאלו.
עוד קובע הנוהל, כי "על-מנת שלא לפגוע בהליך משפטי מתנהל ולמנוע ניצול לרעה של הנציבות, תלונה תתברר, ככלל, רק לאחר סיום ההליך המשפטי". מאחר שהליכים משפטיים מסתיימים סופית בדרך כלל רק לאחר לפחות שנים אחדות, משמעות הדבר היא שתלונות יתבררו שנים לאחר שהתרחשו האירועים עליהם מדובר - מצב שיפגע הן במתלוננים והן בנילונים, ויקשה מאוד על בירור העובדות לאשורן.
גם בהקשר זה קיימת תלות ברורה של הנציבות ביועץ המשפטי לממשלה, שרק הוא יוכל לאשר בירור תלונה תוך כדי ההליך המשפטי - למשל אם היא עוסקת בהתמשכות ההליכים. כך יוצא שוב, כי יהיה צורך באישורו של העומד בראש המערכת כדי לבדוק תלונה נגד עובדיה, דבר המלמד על חוסר עצמאותו של הנציב.
הדוחות שלא היו נכתבים
היועץ המשפטי לממשלה עצמו יהיה חסין לחלוטין מטיפולו של הנציב. זהו מצב חסר תקדים, שכן כל גופי הביקורת בכל הארגונים יכולים לבקר גם את העומדים בראש הארגונים. אם הייתה קיימת הוראה כזו בחוק מבקר המדינה, לא ניתן היה לבדוק למשל את פרשת הרפז (בשל חלקו של שר הביטחון) ואת אסון הכרמל (בשל חלקם של ראש הממשלה, שר האוצר, שר הפנים והשר לביטחון פנים). הוראה דומה בחוק ועדות חקירה הייתה מונעת מראש את עבודתן של ועדת אגרנט לאחר מלחמת יום הכיפורים, של ועדת כהן לאחר הטבח בסברה ושתילה ושל
ועדת וינוגרד לאחר מלחמת לבנון השנייה.
עוד קובע הנוהל, כי בשלב הראשון לא תעסוק הנציבות בתביעה המשטרתית, המגישה כאמור 80% מכלל כתבי האישום בישראל. נקבע בו, כי הביקורת על התביעה המשטרתית תחל "לכל המאוחר לאחר כשנה" מיום הקמתה של הנציבות. אולם, נושא זה יתואם עם השר לביטחון פנים ועם מפכ"ל המשטרה, העלולים להערים מכשולים נוספים כדי להגן על הגוף הכפוף להם.
הנוהל אינו קובע מתי תחל הנציבות לפעול למעשה. ברור שיידרש עוד זמן משמעותי, שכן לאחר שייבחר הנציב - הוא יקבע את נוהלי עבודתה, וגם הללו יזדקקו לאישורם של וינשטיין ולבני, מה שעלול להוביל לוויכוחים נוספים. הנציב יהיה בעל כשירות לשמש כשופט עליון והוא ייבחר בידי הממשלה, על-פי המלצת שרת המשפטים, לקדנציה בת שש שנים. המועד האחרון להגשת מועמדות לתפקיד הוא 29.10.13. לא נמסר מתי ייבחר הנציב.
