ריכוזיות בעייתית של הלווים הגדולים

מבקר המדינה, יוסף שפירא, מצביע "על בעיית הריכוזיות של לווים מערכתיים במערכת הפיננסית, ועל הצורך שמקבלי ההחלטות בפיקוח על הבנקים ובאגף שוק ההון ישקלו לבצע עבודת מטה ותוכנית אסטרטגית ויגבירו את שיתוף הפעולה ביניהם בתחום זה". הדברים נאמרים בפרק הפותח של הדוח השנתי (יום ג', 15.10.13).

המגזר העסקי מאופיין בריכוזיות גבוהה שהתפתחה לאורך השנים. רבע מהחברות הרשומות למסחר בישראל משתייכות ל-25 קבוצות עסקיות, ונתח השוק של עשר הקבוצות הגדולות הוא מן הגבוהים במדינות המערב - 30% מהשוק. הקבוצות הגדולות הן הלוות הגדולות גם בשוק האשראי הבנקאי וגם בשוק ההון. לכן, מזהיר שפירא, כשל של לווה גדול או של קבוצת לווים גדולה עלול לפגוע במידה ניכרת בשוק האשראי ולגרום נזק מערכתי לכלל המשק.


מגבלות בלתי אפקטיביות


בדיקת מסלולי השקעה גדולים של גופים מוסדיים העלתה, כי המגבלות שקבע אגף שוק ההון על השקעותיהם של גופים מוסדיים בקבוצות תאגידים גבוהות בהשוואה להשקעותיהם בפועל, ולפיכך הן אינן אפקטיביות בהקטנת ריכוזיות ההשקעות של הגופים המוסדיים. המגבלות גם אינן יכולות למנוע עלייה ניכרת בריכוזיות זו.

עוד נמצא, כי אין בידי אגף שוק ההון מערכת "דגלים אדומים" למעקב שוטף אחר החשיפות ללווים גדולים ולקבוצות לווים. זאת, למרות הערת מבקר המדינה לפני עשר שנים ולמרות תשובת הממונה על אגף שוק ההון דאז, שבכוונתו להסדיר את הדיווח בנושא קבוצת לווים כבר בשנת 2004.

הפיקוח על הבנקים ביצע פעולות לשם הסדרה ופיקוח על האשראי שלוקחות קבוצות לווים גדולות. עם זאת, רבות מקבוצות אלה עדיין לוות כמעט מכל הקבוצות הבנקאיות בעת ובעונה אחת ובסכומים גבוהים. כשל של לווים מערכתיים - הנוטלים אשראי מהמערכת הבנקאית והמגייסים מקורות בשוק ההון בהיקפים גדולים - עלול לפגוע פגיעה של ממש במערכת הבנקאית ובמשק כולו.


אין הסדרה להגבלת המינוף


למרות פעילות הפיקוח וההסדרה של אגף שוק ההון ושל הפיקוח על הבנקים, כאשר לווים מערכתיים חסומים מנטילת אשראי מתאגיד בנקאי מסוים עקב מגבלות הפיקוח על הבנקים, הם עדיין יכולים לגייס אשראי בסכומים גבוהים מבנקים אחרים או משוק ההון.

למרות הסיכון הרב הגלום בקבוצות עסקיות המאופיינות ברמת מינוף גבוהה, אין בפיקוח על הבנקים ובאגף שוק ההון הסדרה להגבלת החבות ברמות המינוף של קבוצות אלה. אגף שוק ההון אינו עוקב באופן שוטף אחר רמת המינוף של הלווים הגדולים ושל קבוצות הלווים, למרות שמבקר המדינה הצביע כבר לפני ארבע שנים על הסיכון לגופים המוסדיים בקיומן של רמות מינוף גבוהות בקרב החברות המנפיקות אג"ח.

המגבלות שקבע הפיקוח על הבנקים בנוגע למתן אשראי בנקאי לרכישת אמצעי שליטה, אינן מגבילות עסקות לרכישת שליטה בתאגיד ריאלי המאופיינות בשיעור מימון גבוה מתוך עלות הרכישה של התאגיד, ואינן מגבילות את שיעור האשראי הניתן ללא זכות חזרה אל הלווה. זאת, למרות שיעורי המימון הגבוהים לאורך חיי האשראי.


הצעדים לא הספיקו


בסיכום הדוח אומר שפירא: הפיקוח על הבנקים השקיע בשנים האחרונות מאמצים לצמצום הריכוזיות באשראי שניתן ללווים גדולים ולקבוצות לווים באמצעות הידוק הפיקוח והביקורת עליהם וחיזוק ההסדרה בתחום זה. עם זאת, למרבית הקבוצות הבנקאיות הגדולות עדיין יש חשיפת אשראי מערכתית גבוהה לקבוצות לווים גדולות.

גם אגף שוק ההון פעל לעידכון מגבלות החשיפה של הגופים המוסדיים ללווים אלו, אולם אין באגף שוק ההון הסדרה מספקת בדבר השקעות הגופים המוסדיים בלווים מערכתיים, פעולות הפיקוח והמעקב שלו לוקות בחסר, וטיפולו בתחום זה אינו מניח את הדעת.

אין הסדרה משותפת של הפיקוח על הבנקים ושל אגף שוק ההון בנוגע ללווים מערכתיים הנוטלים אשראי והמגייסים מקורות בסכומים גבוהים הן מהמערכת הבנקאית והן משוק ההון. על הפיקוח על הבנקים ואגף שוק ההון, קובע שפירא, לבחון אם יש צורך בהסדרה ובצעדי פיקוח נוספים על אלה שכבר נקטו.


להקים את הוועדה


לדברי שפירא, על מקבלי ההחלטות לשקול לאזן בין הצורך לבחון הפחתה ניכרת של חשיפת המערכת הפיננסית לסיכונים של לווים מערכתיים, לבין הצורך לבחון תוכנית ארוכת טווח ומאוזנת כדי למנוע מחנק אשראי במשק. עוד הם צריכים להשלים בהקדם את הקמת הוועדה ליציבות פיננסית כדי לאפשר, בין היתר, התמודדות נאותה אם יתממש הסיכון לכשל של לווים מערכתיים, שכן הוא עלול להידרדר לכשל מערכתי של המשק כולו.

לדעת משרד מבקר המדינה, לנוכח ממצאי הפיקוח על הבנקים כי בכמה קבוצות בנקאיות הקצאת ההון אינה הולמת את הסיכון, עליו לשקול להשית תמריצים נוספים כדי לצמצם את תוספת הסיכון שבאשראי הניתן ללווים גדולים ולקבוצות לווים, ובייחוד ללווים מערכתיים.

במרס 2012 הייתה החבות נטו של עשר קבוצות הלווים הגדולות לשלוש הקבוצות הבנקאיות שביקר המפקח על הבנקים 77 מיליארד שקל, שהם כ-60% מהחשיפה של חמש הקבוצות הבנקאיות הגדולות לקבוצות לווים אלה. לדעת משרד מבקר המדינה, לנוכח חשיפה גבוהה זו והעדר הקצאת הון הולמת של בנקים אלה בגין סיכון הריכוזיות לפי לווים, על המפקח לשוב ולשקול אם יש מקום לקבוע בהוראותיו תמריצים נוספים להקצאת הון הולמת.