בג"צ הורה הבוקר (ד', 8.9.04) למדינה להגיש בתוך 6 חודשים הודעה, באשר להתקדמות ההליכים בהם נקטה כדי לקדם הליכי חקיקה חלופיים, שיאפשרו את ביטול ההכרזה על מצב חירום במדינה, העומדת בתוקפה מאז קום המדינה ואשר מאפשרת לממשלה ליטול לעצמה סמכויות נרחבות, ולהתקין תקנות לשעת חירום המבטלות חוקים רגילים של הכנסת.

השופטים דורית בייניש, מרים נאור ויהונתן עדיאל, ביקרו בחריפות את הממשלה ואת הכנסת על שלא עשו דבר מאז הדיונים האחרונים בעתירה שהגישה האגודה לזכויות האזרח, בדרישה לבטל את ההכרזה על מצב החירום. את העתירה המתוקנת הגיש לפני כשנה עו"ד דן יקיר, היועץ המשפטי של האגודה, לאחר שהעתירה המקורית הוגשה בשנת 99'.

בייניש, למדינה: "לא הצגתם שום בדל של חידוש"

את הביקורת הנוקבת ביטאה בעיקר ראש ההרכב, השופטת דורית בינייש. בין היתר, אמרה בייניש למנהלת מחלקת הבג"צים בפרקליטות המדינה, עו"ד אסנת מנדל: "זה לא מתקבל על הדעת... משנת 99' אתם חוזרים כמו תקליט בכל פעם על אותם דברים, אבל לא הראיתם שום בדל של חידוש".

בתגובה לתשובתה של מנדל, שטענה כי בפועל לא גורמת ההכרזה על מצב החירום לפגיעה של ממש בזכויות אדם, אמרה השופטת בייניש: "זה לא כך, זה [ההכרזה] כלי חזק מאוד, אשר משאיר את האפשרות לפגוע בזכויות אדם בכל עת". בייניש הוסיפה, כי "הכנסת צריכה לדאוג לעצמה... אנחנו [השופטים] יכולים לשמור על כבודה רק עד גבול מסויים".

השופטת מרים נאור שאלה, האם המדינה עשתה שימוש בסמכויות החירום ביחס לחוקי עבודה, דוגמת צווי ריתוק. עו"ד מנדל השיבה, כי הנושא סבוך וכי השימוש בצווי ריתוק כאלה נעשה במידתיות.

ההכרזה הנוכחית אמורה לפוג בחודש דצמבר הקרוב. "אנו מניחים", כתבו השופטים בהחלטתם, "כי לקראת בקשת האורכה הנוספת תוכל הממשלה להציג לכנסת תמונת מצב ברורה יותר באשר למהלכים שננקטו, מאז הוצא צו על-תנאי בעניין זה בשנת 1999" (בעתירה המקורית).

המדינה בשעת חירום עוד מחודש מאי 1948

בחודש מאי 1948 חוקקה מועצת המדינה הזמנית את פקודת סדרי השלטון והמשפט, שקבעה כי המועצה רשאית להכריז על שעות חירום אם הדבר נראה לה, וכאשר ההכרזה בתוקף, יכול ראש הממשלה או כל שר אחר, להתקין תקנות לשעת חירום, לטובת הגנת המדינה, ביטחון הציבור וקיום האספקה והשירותים החיוניים.

תקנות לשעת חירום יכולות להפקיע את תוקפו של כל חוק או להגבילו, וכן להטיל או להגדיל מיסים או תשלומי חובה אחרים המוטלים על הציבור. תוקפן של תקנות לשעת חירום מוגבל ל-3 חודשים, אולם ניתן להאריך תקופה זו.

ואכן, מועצת המדינה הזמנית הכריזה במאי 48' על מצב חירום, מכוחו הותקנו מידי פעם תקנות לשעת חירום (יש לשים לב, שאין מדובר בתקנות לשעת חירום המנדטוריות, שהן חלק מהחקיקה במדינת ישראל). הרקע לחקיקה זו מובן נוכח אותה תקופה, בה היתה ירושלים מנותקת מתל אביב, ולא היתה ודאות שבתנאי מלחמת העצמאות ניתן יהיה לכנס את מועצת המדינה כדי לחוקק חוקי חירום, ולכן היה צורך בתקנות מעין אלה.

חוק יסוד הממשלה מגביל את ההכרזה לשנה בכל פעם

בשנת 92' נחקק לראשונה חוק יסוד הממשלה, שקבע כי בשנת 95' ייכנסו לתוקפם סעיפים חדשים, לפיהם הכנסת רשאית להכריז על מצב חירום לתקופה של שנה בלבד, אם כי ניתן להאריכו מידי שנה. כן קובע חוק היסוד, כי אם לא ניתן לכנס את הכנסת, כמו במצב של מלחמה, תוכל הממשלה להכריז על מצב חירום למשך שבוע, והכנסת תוכל לאשרר את ההכרזה בדיעבד.

כך שלמעשה, מאז חודש מאי 48' עומדת בתוקפה ההכרזה על מצב החירום עד היום, משום שמידי שנה הכנסת מחדשת אותה. רק בפעם האחרונה בה חודשה ההכרזה, בחודש יוני האחרון, נקטה הכנסת מידה מסויימת של ריסון וביקורת, כאשר בחרה לאשר את הארכת ההכרזה ל-6 חודשים בלבד ולא לשנה, כבקשת הממשלה.

ביטול ההכרזה ישפיע על צווי ריתוק לעובדים ומעצר מינהלי לישראלים

יש להדגיש, כי עצם ההכרזה על שעת חירום אינו פוגע בחוק כלשהו או בזכויות יסוד, אולם מכוחה נחקקות חוקים ותקנות העושות כן. כך למשל, תקנות שעת חירום (שירותי עבודה חיוניים בשירות הציבורי), המאפשר למנכ"ל משרד ממשלתי ולגורמים אחרים להוציא צווי ריתוק לעובדים בסקטור הציבורי, צעד הפוגע בזכות השביתה החוקתית של העובדים.

נושא מרכזי נוסף שיושפע מביטול ההכרזה, הוא מעצר מינהלי כלפי אזרחים ישראלים, הנעשה מכוח סעיף 2 לחוק סמכויות שעת חירום (מעצרים) שנחקק בשנת 77', ועומד בתוקפו רק כל עוד קיימת ההכרזה. חוק נוסף הוא חוק סמכויות חיפוש בשעת חירום, המאפשר לשוטר, חייל או איש הג"א לבצע חיפושים על גופו ובכליו וחצריו של אדם.

בנוסף, מאפשרת ההכרזה להטיל הגבלות קשות על חופש הביטוי, סמכויות נרחבות להפקעת קרקעות, לפיקוח על מוצרים ושירותים ובכלל זה על שירותים שאינם רלוונטיים לקיומה של שעת חירום, כמו סחר ביהלומים ושירותי מיזוג אוויר.

האגודה: ההכרזה מוארכת משיקולים זרים

בעתירת האגודה נטען, כי ההחלטה על ההכרזה התקבלה בכנסת שוב ושוב מתוך שיקולים שאינם ממין העניין וללא בחינת התשתית העובדתית המתאימה. ההכרזה, נאמר בעתירה, פוגעת שלא כדין בזכויות האדם ובשלטון החוק, ודינה להתבטל.

עו"ד יקיר ציין בדיון, כי המשנה ליועץ המשפטי לממשלה, עו"ד יהושע שופמן, אמר בגילוי לב בכנסת, שהממשלה חוששת שתיקון החקיקה הנשענת על ההכרזה, יפתח פתח לתקיפה חוקתית של החוקים הללו על-ידי בית המשפט, בעוד שחוקים קודמים חסינים מפני ביקורת זו. לדברי עו"ד יקיר, זהו שיקול זר ופסול.

ההכרזה מיועדת למצב בו יש מניעה פיזית להגיע לכנסת

לטענתה, מטרת ההכרזה היא למקרה בו המדינה נמצאת באמת במצב חירום - ביטחוני או אחר, המונע באופן פיזי את הגישה לכנסת, וכתוצאה מכך נבצר מנבחרי הציבור לחוקק. לטענת האגודה, מתן סמכות חקיקה בידי הממשלה, שלא במצב חירום אמיתי, אינה הולמת משטר דמוקרטי.

לעתירה המתוקנת צורפו כל הפרוטוקולים, מאז שנת 2000, של הדיונים בוועדה המשותפת לוועדת חוץ וביטחון ולוועדת החוקה, אשר המליצו להאריך את ההכרזה. פרוטוקולים אלה, שעד לאחרונה היו חסויים ונחשפו לראשונה בעתירת האגודה, מצביעים על-כך שלכאורה לא נשקלו כלל שיקולי ביטחון, אלא אך ורק שיקולים הקשורים בתוקפה של החקיקה, אשר תוקפה תלוי בהכרזה על מצב חירום.

ב-99' הקים שר המשפטים דאז, יוסי ביילין, צוות בראשות המשנה ליועץ המשפטי לממשלה, עו"ד יהושע שופמן, שהמליץ לבטל את מצב החירום בתוך חצי שנה, זמן שישמש היערכות לתיקנון החקיקה שתיפגע מכך. נפילת ממשלת ברק ב-2001 הביאה להפסקת ההיערכות, וכמעט שלא תוקן אף חוק.

בתום הדיון אמר עו"ד דן יקיר: "בג"צ מתח ביקורת חריפה על הממשלה שאיננה פועלת לתיקון החקיקה שתוקפם תלוי במצב החירום. לכן, בג"צ הורה לממשלה להגיש תשובה מקיפה ומספקת יותר לגבי התוכנית לתקן חקיקה זו או לבטלה. לדברי בג"צ, זהו מצב לא תקין ולא ראוי שלממשלה ניתנות סמכויות כה רחבות מתוקפו של מצב החירום".

בג"צ 3091/99 האגודה לזכויות האזרח בישראל נ' הכנסת ואח'