1.כללי:
שנת 2004 מתאפיינת בסימני התאוששות של המשקים בארץ ובעולם. הסיבות העיקריות לכך: התאוששות השווקים הבינלאומיים שהגבירו את סחר החוץ של ישראל, יציבות במצב הביטחוני בארץ ויישום תוכנית כלכלית בשנת 2003 שהביאה להורדת נטל המס על הפרטיים ועל החברות ושידרה מסרים של יציבות כלכלית. במקביל, הופחתה הריבית.
התאוששות המשק באה לידי ביטוי כמעט בכל הפרמטרים הכלכליים אך בעיקר בנתוני הצמיחה, בעליה בסחר חוץ, בצריכה הפרטית, בהשקעות הזרות ובהגדלת הכנסות המדינה ממסים.
שנת 2005 צריכה לבסס את צמיחת המשק על יסודות יציבים וארוכי טווח. מסמך זה בא להציע עקרונות ליישום תקציב המדינה לשנה זו. זאת כמכשיר ליצירת היציבות הדרושה ולביסוס הצמיחה במשק על מרכיבים ארוכי טווח.
2.בעיות בסיסיות:
2.1 תקציב המדינה כאחוז מהתמ"ג עדיין גבוה ומגיע כיום ל-51 אחוזים לעומת 49 אחוזים בשנת 1999.
2.2 ההוצאה הציבורית כאחוז מהתמ"ג עדין גבוהה בהשוואה למדינות ה-OECD.
2.3 מגזר ציבורי גדול: מכלל המועסקים במשק, כ-2.3 מיליון, כ-800 אלף ( 35%) מועסקים במגזר הציבורי, זאת לעומת 31 אחוזים בשנת 2001.
2.4 השתתפות בכח העבודה: בשנת 2003 עמד שיעור ההשתתפות בכח העבודה בישראל בגילאים 15-64 על 55 אחוזים כ-10 נקודות פחות ממדינות ה-OECD.
2.5 בעיות כלכליות במבנה המשק: המשק הישראלי נשען עדיין על גופים מונופוליסטיים במתן שירותים.
2.6 מרחב התמרון ברכיבי התקציב הוא מסובך: תקציב הביטחון מהווה כ-16.5 אחוזים מכלל התקציב. תקציבי הרווחה, הבריאות והחינוך גם לאחר הקיצוצים מהווים כ-30 אחוזים מהתקציב, והוצאות המימון (פירעון קרנות ותשלום ריבית) מהווים כ-36 אחוזים מכלל התקציב.
בניכוי שלושת המרכיבים האלה יתרת ההוצאות מהווה פחות מ-18 אחוזים בלבד מהתקציב.
3. יעדים הכרחיים בתקציב 2005:
על מנת לבסס את צמיחת המשק על יסודות יציבים ולאורך זמן, תקציב 2005 צריך להתייחס ליעדים הבאים:
3.1 המשך תהליך הורדת הגירעון:מהלך זה יביא להפחתת שיעורי הריבית במשק, ובמקביל, להעלאת דירוג האשראי של ישראל בעולם.
3.2 ביסוס מרכיבי צמיחה לטווח ארוך: יצירת בסיס לצמיחה בטווח הארוך. זאת באמצעות המשך שינויים בתמהיל התקציב וע"י העברת תקציבים להשקעות בתשתיות.
3.3 העמקת הגלובליזציה: באמצעות ביטול מכסות ומכסים והתאמת תנאי הסחר של ישראל לעולם. ההעמקה זו תעודד את התחרות, תמשוך שוב משקיעים, תביא לייעול המערכות העסקיות, תבלום מחירים ותעלה את איכות החיים במדינה.
3.4 הגדלת השתתפות האוכלוסייה בכח העבודה: המשך העידוד להרחבת מעגל התעסוקה, להגדלת שיעור ההשתתפות בכח העבודה במשק ולצמצום שיעורי האבטלה במשק. בתוך כך, יישום מודל ויסקונסין להכשרה מקצועית ומציאת מקומות עבודה למקבלי הבטחת הכנסה.
3.5 צמצום גודלו של המגזר הציבורי: הקטנת ההוצאה הציבורית והגברת יעילות מגזר זה תביא לצמצום הנטל על המשק בכלל ועל המגזר העסקי בפרט.
3.6 שמירה על עקביות ואמינות של מקבלי ההחלטות: בין השאר ע"י אי העלאת מסים ומימוש החלטות שנתקבלו לגבי הפחתות מסים (לדוגמא: פטור ארנונה נכסים ריקים).
4. איך נוכל להשיג את היעדים:
4.1 קיצוץ תקציבי רוחבי: הממשלה חייבת להמשיך את תהליך ההתייעלות אותו החלה כבר בשנת 2003. כל משרד צריך לבנות תקציב המבוסס על יעילות וחיסכון. מוצע כי הקיצוץ הרוחבי יעמוד על 4 אחוזים שהם 5 מיליארד ש"ח.
4.2 בחינה מחודשת של קיומן או צמצומן של יחידות שונות במשרדי הממשלה מוצע לסגור יחידות במשרדי הממשלה שאין כיום הצדקה כלכלית לקיומן. כמו כן מוצע לבצע מיזוג יחידות במטרה לייעל תהליכים ולחסוך בהוצאות.
4.3 צמצום מעורבות הממשלה בעולם העסקים: צמצום הרגולציות, הליכי הרישוי ובירוקרטיות קיימות, המכבידים על המגזר העסקים ומהווים חסם להשקעות ולהרחבת פעילות.
4.4 צמצום גודלו של המגזר הציבורי:
למרות הקיצוצים בשכר שבוצעו בסקטור הציבורי השכר במגזר הציבורי רשם עליה במחצית הראשונה של 2004. נכון להיום עלויות השכר במגזר הציבורי מהוות כ-19 אחוזים מהתקציב.
מוצע להמשיך במהלך לצמצום עלויות אלה, בין השאר באמצעות הקפאה מוחלטת של גיוס עובדים חדשים, שתחול גם על משרות שמתפנות כתוצאה מפרישה תוך ניידות פנימית של היחידות השונות.
חלקם של השכירים המועסקים במגזר הציבורי עומד על כשליש מסך השכירים בשוק העבודה. זהו נתח גדול יחסית המסביר את חשיבות מרכיב השכר בהוצאה הציבורית הכוללת ובהכנסה הפנויה של ציבור השכירים במשק.
על בסיס מחקר שנערך במוסד לביטוח לאומי עולה כי עובדים הנחשבים "חלשים". המערכת הציבורית מעודדת כניסתם של עובדים חלשים לשורותיה.
לפיכך מוצע לערוך רפורמה במנגנון השכר והגמול במגזר הציבורי שבמסגרתה יבחנו בין השאר הנושאים הבאים: בחינת חוזי השכר במגזר הציבורי על רקע הועדות שהוקמו לבחינת נושאים אלו ובחינת מנגנון הטבות השכר מנגנון זה פועל ללא קשר עם התרומה / הפריון לעבודה אלא על בסיס שייכות למשרדים מועדפים.
הסרת חסמים לניידות פנים בתוך המגזר הציבורי:
הסרת החסמים תאפשר ניצול מקסימלי של כח האדם במערכת- במקום לגייס עובדים חדשים. ניידות פנים בתוך המגזר הציבורי מאפשרת לעובדים להתקדם בתוך המערכת הנתונה תוך הכשרת העובדים לתפקידים החדשים.
תהליך זה מביא לשביעות רצון ומוטיבציה בקרב העובדים המבקשים לשדרג את משרתם ולהתקדם או לשנות תפקיד, התחדשות בתוך המערכת שעשויה להביא לגידול בתרומה ובפריון העבודה ליחידת זמן נתונה ולחיסכון בגיוס עובדים חדשים למערכת אשר מביאים ל"ניפוח" המערכת במקום לייעולה.
הסרת החסמים תתאפשר בין היתר ע"י פתיחת מכרזים למשרות מתפנות, ושיש הכרח להמשיך את קיומן, לעובדים מתוך המגזר הממשלתי כולו, ולא רק מתוך המשרד הנוגע בדבר.
בדיקת הצורך במשרות מתפנות ובתקנים חדשים:
הקמת צוות בינמשרדי (המשרד הממשלתי הרלוונטי ונציגי משרד האוצר) לבחינת מידת הנחיצות, אם בכלל, של איוש משרות מתפנות במגזר הציבורי תוך קביעת היקפן והתנאים הנדרשים למילוין. כמו כן, הצוות יבחן את מידת הנחיצות של פתיחת תקנים חדשים במגזר הציבורי ואת הדרך לאיישם (Outsourcing, מכרז פנימי, חברות כח אדם וכו').
הפעלת מנגנון פרישה מרצון
יישום מנגנון דומה לזה שהופעל במערכות הבנקאיות, תוך בחינת היתרונות והחסרונות ברמה המשקית. המנגנון צריך לפנות בד"כ לעובדים שעלותם למערכת יקרה ושעזיבתם את המערכת לא תפגום ברמת הפריון הכוללת.
מיקור חוץ: שימוש הולך וגדל בשירותי Outsourcing מקצועיים
שימוש בכח אדם מקצועי וייעודי בשירותים המוגבלים בזמן או דורשים מיומנות מיוחדת. למשל, ביחידות מחשוב או ייעוץ ניתן לשכור את שירותיהם של חברות מקצועיות שנותנות שירותים על בסיס צרכים מיידיים של המערכת ולפרק זמן מוגבל.
שימוש בכח אדם חיצוני מקצועי וייעודי מאפשר למערכת לעבוד בצורה ממוקדת, מונחות מטרה. בדרך זו ניתן לצמצם אבטלה סמויה ולהשיג פריון גבוה יותר.
4.5 בירוקרטיה - הביורוקרטיה בישראל הינה אחת מהבעיות הממאירות של המשק.
על פי הערכות מעל 60 אחוזים מכח האדם במגזר הציבורי נחשב לכח אדם בעל מיומנות נמוכות. הרכב כזה כשלעצמו מבטיח התעצמותה של בירוקרטיה מבנית שתפקידה בין השאר ל"שרת" עובדים אלה. לפיכך מוצע לאמץ את הצעת החוק שהוגשה ע"י איגוד לשכות המסחר, המציעה להקים גוף מרכזי בעל סמכויות וכוח לשנות או לבטל הליכים בירוקרטיים.
4.6 המשך הפחתת נטל המס:
נטל המס הכבד מהווה עדיין בלם ליזמות, להשקעות ולהגברת הפעילות המשקית.
מוצע לנקוט בתחום זה את הפעולות הבאות:
- האצת הרפורמה במס הישיר - המהלך שננקט השנה הוא חשוב ויש להמשיכו. רצוי לשקול האצה נוספת בהפחתת שיעורי המס, ולסיים את הרפורמה המוצעת כבר בסוף 2005. הגדלת הנטו בידי הציבור תעודד את הצריכה ואת הפעילות המשקית.
- הפחתת מס החברות - מוצע להפחית את שיעור מס על רווחי החברות מ-35 אחוזים ל-30 אחוזים כבר במהלך שנת 2005 (במקום הפחתה נוספת בשיעור המע"מ). מהלך כזה יאפשר צבר הון גדול יותר בעסקים, יקטין את מחנק האשראי, יאפשר הרחבת הפעילות העסקית וישפר את תנאי התחרות של ישראל בעולם (מול הרחבתה של אירופה והפחתת מסי החברות כאמצעי למשיכת השקעות זרות).
- ארנונה: המגזר העסקי (וגם המגורים) הפך בשנים האחרונות "פרה חולבת" של השלטון המקומי, ומקור בלתי נדלה לכסוי חוסר היעילות והבזבוז ברשויות המקומיות.
מעבר לרפורמה אמיתית הנדרשת בתחום זה דרושים גם הצעדים הבאים:
- הפחתת הארנונה בשיעור של 2% כל שנה במשך 5 שנים.
- המשך המהלך בו ראשי רשויות יוסמכו להפחית ארנונות לעסקים.
- הרחבת הפטור בארנונות על נכסים ריקים.
- הפעלת מקדמים להתייעלות אמיתית של הרשויות המקומיות, כפי שהדבר מקובל בחברת החשמל .
- ביטול מעמד סגני ראשי עיריות בכל הרשויות המקומיות למעט 3 הערים הגדולות.
על אף הלחצים שמופעלים על תקציב המדינה ועל משרד הפנים מצד הרשויות המקומיות, הדרך היחידה הינה לכפות התייעלות על הרשות המקומית, ניסיון העבר מוכיח כי כל דרך אחרת לא תושיע.
השלמת ביטול העדפות סקטוריאליות במיסוי: למרות צמצום הטבות המס שנעשה במסגרת התוכנית הכלכלית (לדוגמא עבודה במשמרות), ההטבות הגיאוגרפיות והסקטוריאליות עדיין מתקיימות. יש להביא לביטולם המלא של כל ההטבות, הסלקטיביות, כחלק מהמהלך לצמצום הגירעון בתקציב.
לגבי עבודה במשמרות, על מנת להשוות תנאים בין כל המגזרים ניתן לעשות אחד משני הדברים:
1. לבטל את ההטבה לחלוטין
2. להכיל את ההטבה על כל מגזרי המשק
4.7 עידוד המגזר העסקי:
שנת 2004 הוכיחה יותר מכל כי המנוע לצמיחת המשק הינו המגזר העסקי. מוצע להפעיל כלים לעידוד המגזר העסקי, כחלק מהמהלכים לחידוש הצמיחה, בכלל זה:
- הפעלה מיידית של קרנות המימון לעסקים קטנים ובינוניים - הקרנות הקיימות מושבתות למעשה כתוצאה מהקשיים הרבים שמערימים הבנקים על לקוחותיהם וכתוצאה מתנאי קרן נוקשים. מוצע להקל בדרישות הקיימות, בין השאר ע"י הגברת השתתפות המדינה בערבויות הניתנות.
4.8 מונופולים והפרטה:
המשק הישראלי עדיין עתיר מונופולים וגופים שפעילותם פוגעת או מונעת תחרות, מייקרת מוצרים ושירותים ופוגעת ביכולתו של המגזר העסקי הפרטי להתרחב ולצמוח. הממשלה תוקפת היום מונופולים גדולים וחזקים כמו רשות הנמלים וחברת החשמל.
הניסיון מוכיח שיישום רפורמה ברשות הנמלים הינה משימה ברת ביצוע בטווח הארוך. מנגד קיימים מונופולים הפוגעים קשה בעסקים ולגביהם לממשלה יש את הכוח והיכולת להביא להפרטתם המלאה בטווח קצר - ודווקא כאן, משום מה, נעצרים הרפורמיסטים.
מוצע:
- לפתוח את בדיקת התאמת המוצרים לתקנים למעבדות פרטיות מוסמכות.
- לאפשר הקמת מסופים עורפיים בתחום התעופה.
- לצמצם את המונופול של בזק בתחום שיחות הפנים
- לקבוע בצורה ברורה שחברות ממשלתיות לא יוכלו לפעול בתחומים שלא הוגדרו בהחלטת הממשלה.
- להפריט חברות ממשלתיות ע"י מכירת חלק ממניותיהן באמצעות שוק ההון. בכלל זה בנקים, תעשיה אווירית (עד 20% מהחזקות המדינה), בזק (יתרת החזקות המדינה) חברת חשמל (לאחר ביצוע רפורמה במשק החשמל ולא יותר מ-49%).
- לעודד כניסת יצרנים פרטיים וחברות פרטיות כמתחרות לחברות וגופים ממשלתיים ופתיחת השוק לתחרות.
4.9 שוק ההון
יש להביא ליישום מהיר של ההחלטות לעניין הפניית קרנות הפנסיה לשוק ההון על פי עקרונות השקעה קבועים. דבר העשוי לעורר מחדש את שוק ההון, להחזיר את אמון המשקיעים בשוק, ולהפכו שוב לאחד ממקורות המימון של חלק מהעסקים במגזר העסקי.
החייאת שוק ההון, תשחרר מקורות של הבנקים לצורך מימון המגזר העסקי, תגרום להוזלת מחירי המימון ולהקלת מחנק האשראי.
4.10 חובות משרדי ממשלה וחברות ממשלתיות למגזר העסקי:
חובות המגזר הציבורי שאינם משולמים במועד, הפכו לבעיה קריטית של המגזר העסקי. עסקים רבים בעלי חובות בפיגור של משרדים וחברות ממשלתיים הנאמדים במיליארדי שקלים, חשופים לסיכונים כלכליים כבדים עד כדי חשש לקיומם.
מוצע להסדיר נהלי התקשרות ראויים בין המדינה לספיקה, ולהטיל סנקציות מיוחדות על המדינה במקרים של פיגור בתשלום, לרבות הטלת אחריות אישית על הגורמים הנוגעים בדבר כאמור בהצעת החוק של איגוד לשכות המסחר.
4.11 הגדלת תקציב השקעות בתשתיות:
הגדלת ההשקעות במשק היא תנאי חשוב ביותר לחידוש הצמיחה הגברת התעסוקה.
מוצע:
- להגדיל את ההשקעות בתשתיות (כבישים, נמלים, תחנות רכבת, תקשורת ומים). זאת באמצעות השימוש בכספי הערבויות ו/או באמצעות שימוש בחלק מהכספים שיחסכו כתוצאה מהקיצוצים כמוצע לעיל. במסגרת זו על הממשלה למפות את המיזמים הדרושים למשק, תוך קביעת לוחות זמנים ופתיחת צווארי בקבוקי מנהלים תוך עקיפת מכשולים בירוקרטיים.
- לשלב את הסקטור הפרטי במימון ובביצוע של פרויקטים בתחום התשתית. כחלק מהפחתת הנטל התקציבי זאת באמצעות שיטת היזום במימון פרטי (PFI) או שיטת ההעברה למדינה לאחר בניה והפעלה (BOT). פעולות כאלה עשויות לפתור את הסרבול והסחבת הבירוקרטית המאפיינת יישום השקעות באמצעות הממשלה, ולתת מענה לתקציב המוגבל של הממשלה בטווח הקצר.
- להקים צוות משימה מיוחד Task Force, במשרד האוצר בשיתוף נציגי המשרדים הייעודיים שיטפל בזיהוי הפרויקטים ובאחריותו יהיה לפתוח את צווארי בקבוק בהשקעות אלה.
הערות על נצח יהודה ומינוי ראש אמ"ן, ולקח מאיר עיניים ממשה רבינו
