פערי ציות מהותיים בפיקוח על היצוא הביטחוני

ב-2 בדצמבר 2025 פרסם מבקר המדינה את הדוח השנתי, ובו בחינה מעמיקה של הפיקוח והבקרה שמפעיל משרד הביטחון על שימושם של יצואנים ביטחוניים במקדמי שיווק, סוכנים ומתווכים בעסקות יצוא ביטחוני. הדוח מעלה תמונה ברורה: מדובר בתחום עתיר סיכונים ומנגנוני הפיקוח הקיימים כיום אינם נותנים מענה מלא.

תחום הפיקוח על היצוא הביטחוני

הפיקוח על יצוא ביטחוני נועד להסדיר פעילות מסחרית ביטחונית בעלת רגישות מדינית וכלכלית. עסקות רבות מבוצעות במדינות יעד שבהן נדרש תיווך על-ידי מקדמי שיווק, סוכנים ומתווכים, גורמים שחיוניים לביצוע העסקות, אך מהווים מוקד סיכון מובהק לשחיתות, ניגודי עניינים והפרות דין.

על-רקע סיכונים אלה, ובמטרה להבטיח מענה בינלאומי מתואם, אימץ ה-OECD את האמנה למאבק בתשלום שוחד לעובדי ציבור זרים בעסקות בינלאומיות, וציפה מישראל לשפר את מנגנוני הבקרה הפנימיים שלה. בהתאם לגישה הרווחת בעולם, עלה כי אכיפה חיצונית לבדה איננה מספיקה, ויש צורך במנגנוני ציות פנימיים (Compliance) בארגונים עצמם.

הנחיית אפ"י מ-2017

במאי 2017 פרסם אגף הפיקוח על היצוא הביטחוני (אפ"י) הנחיה מקצועית המבוססת על דרישות ה-OECD ובה פורטו רכיבי תוכנית ציות שעל יצואנים ביטחוניים ליישם: מינוי קצין ציות, הפעלת בדיקות נאותות למתווכים, קביעת נהלים למתנות ותשלומים, מערך בקרה פנימית, תיעוד, ותהליכי ניהול סיכונים.

אלא שמבקר המדינה קובע כי הניסיון לאסדרה פנימית זו לא יושם בפועל. הדוח מציין כי אין מערך בדיקה של תוכניות ציות בתאגידים שבפיקוח, וכי אין תיעוד או מעקב של אפ"י אחר יישום ההנחיה. למעשה למרות הנחיה, יתר הנורמות בנושא ובהם תקנות הפיקוח על יצוא ביטחוני (הפחתה של העיצום הכספי), תשס"ח-2008 המאפשרות הפחתת עיצומים, נותרו ללא שינוי כך שהן לא תומכות במנגנון ציות כל שכן יוצרות תמריצים ישימים. לאור זאת המסקנה העולה מהדוח כי הדרישה לציות קיימת "על הנייר", אך אינה משולבת במנגנוני פיקוח או אכיפה. תימוכין לכך ניתן לקבל מדוחות האכיפה שמפרסם אפ"י, האחרון שבהם בנובמבר 2024, בהם אין כל אזכור לא להנחיה מ-2107 ולא לתוכניות הציות.

ודוק: היעדר ההתייחסות להנחיית הציות איננו עניין טכני או מקרי; הוא יוצר מצג שלפיו מדובר בהוראה שאינה נאכפת, ובהיעדר תמריץ ליישמה. לכן אין זה מפתיע שהיצואנים אינם רואים בתוכנית הציות חלק מחייב במערך האכיפה.

תחום הציות אינו קופא על שמריו - והפער בישראל מתרחב

בעולם, תחום הציות פועל ומתפתח בקצב מהיר. רגולטורים וגורמי אכיפה מובילים, כדוגמת ה-DOJ האמריקני, מעדכנים הנחיות על בסיס קבוע, תוך התייחסות לסיכוני צד שלישי, תרבות ארגונית, טכנולוגיות חדשות ובינה מלאכותית. רק אשתקד פרסם ה-DOJ את העידכון השלישי למסמך המדיניות שלו בנושא הערכת תוכנית ציות.

אולם בישראל ההנחיה של אפ"י מ-2017 מעולם לא עודכנה, תקנות האכיפה נותרו במתכונתן משנת 2008, וגם נראה שלא נעשה שינוי ב"קריטריונים המנחים לאכיפה". לכן אין להתפלא שמבקר המדינה מעלה כי אין מנגנון לווידוא, יישום או בדיקה של תוכניות ציות, ואין מדידה פומבית של איכותן או השפעתן.

פער זה חריף במיוחד כאשר מתבוננים במהות השינוי העולמי. הציות הפך למקצוע מוסדר בעל תקינה מקצועית, קוד אתי, דרישות CPE והסמכה בין לאומית מוכרת ומנגנוני ציות מבוססי מקצוע, שעה שכאן התשתית הנורמטיבית כמעט שלא זזה ממקומה.

סיכום

אם כן, דוח מבקר המדינה מאיר כשל מהותי בפיקוח על תעשיית היצוא הביטחוני. הנחיות הציות, שנועדו ליצור שכבת בקרה פנימית ולצמצם סיכוני שחיתות, לא יושמו; נמנעו מיצירת הרמוניה נורמטיבית; והודרו מדוחות האכיפה שאינם כוללים כל התייחסות למנגנוני הציות. מציאות זו מעמיקה את הפער בין הסטנדרטים הבינלאומיים לבין היישום בישראל, ומדגישה צורך ברור בבחינה מחודשת של מערך האסדרה.

יש לקוות כי הרגולטורים יבחנו מחדש את הנחיותיהם ויעדכנו אותן בהתאם להתפתחויות בתחום הציות, ולא ניאלץ ללמוד על כך מדוחות מבקר המדינה.

בהפנותו זרקור חד ומקצועי אל תחום שאמור לשמש שכבת הגנה מרכזית מפני סיכוני ציות, ממלא מבקר המדינה תפקיד ציבורי חשוב המחזק את ההגנה על האינטרס הציבורי, בפרט בתחום הרגיש של היצוא הביטחוני