ה"ניו דיל": רפורמה חברתית

מאמר שישי בסדרה: המשבר הכלכלי 1929 - 1939

מדיניות חברתית

עד המשבר הגדול לא התערב הממשל הפדרלי בנושאים חברתיים. הטיפול בסעד ועזרה למובטלים וניזקקים אחרים, היה בידי אירגוני צדקה פרטיים והתעסוקה הייתה בידי סוכנויות תעסוקה פרטיות ובידי האיגודים המקצועיים, למעט סוכנויות תעסוקה פדרליות שנועדו לספק תעסוקה למהגרים בחקלאות על-מנת להביא לפיזור ריכוזי המהגרים בערים. היוזמה להקמת סוכנויות התעסוקה למהגרים יצאה מחוגי התנועה הפרוגרסיבית ומטרתה הייתה לחסל את ה"קולוניות" של המהגרים ולזרז את האסימילציה שלהם ע"י פיזורם.

הממשל של פרנקלין דלנו רוזבלט לא הסתפק בהסדרת יחסי העבודה במשק. השלב האחרון בטיפול בנושא החברתי היה הנחת היסודות למדיניות רווחה. הנחת היסוד של מדיניות הרווחה הייתה שהממשל מכיר בחובתו לדאוג לבטחונו של הפרט בשלושה תחומים: הבטחת הפרנסה, הבטחת הבית וביטחון כלכלי. הנחת יסוד זו התבססה על העיקרון של קבלת אחריות חברתית. מאחר שהתיעוש הגביר את חוסר הביטחון ושינה את המבנה והאופי של המשפחה (בכפר דאגו לזקנים ולניזקקים במסגרת המשפחה המורחבת), מחובתה של המדינה לדאוג לבטחונו של הפרט. ההכרה בחובותיו של הממשל להבטחת רווחתו של האזרח לא התבססה רק על האחריות החברתית, אלא גם על השיקול הכלכלי שהיציבות והשגשוג הכלכלי תלויים בכוח הקנייה של האוכלוסייה, והשכבות החלשות הן בעלות השפעה על כוח הקנייה של החברה. בפעם הראשונה הכירה החברה בכך שעזרה לשכבות הנמוכות איננה חסד או חובה מוסרית בלבד, אלא אינטרס כלכלי לאומי.

עפ'י תפישה זו ניקבעה מדיניות ה"ניו דיל":

הבטחת הפרנסה - על-פי החקיקה של הקונגרס הוקמו גופים פדרליים למתן תעסוקה למובטלים. ה, (Civil Works Administration)CWA- ה-Works Progress Administration) WPA ), ה-Conservation Corps)CCC Civil ) ועוד... "חוק ההבראה התעשייתית" נועד אף הוא ליצור מקומות עבודה, בעוד ש"החוק למען סטנדרטים הוגנים ביחסי עבודה Fair Labor Standards " Act), נועד להבטיח שכר מינימום ותנאי עבודה הוגנים.

הבטחת הבית - הקונגרס יזם חקיקה שאיפשרה מתן הלוואות לחקלאים כדי שחוותיהם לא תעוקלנה ע"י הבנקים והלוואות לעירוניים כדי שלא יעקלו את בתיהם, בשל אי-תשלום המשכנתה. כמו-כן הוקמו גופים פדרליים, ה-Emergency Housing Division ה--Federal Housing Administration וה,U.S housing Authority - לטיפול בהבטחת הבית. הראשון עסק בבניית דירות להשכרה, והשני והשלישי עסקו בבניית דירות לתושבי שכונות העוני. כמו-כן הקציב הקונגרס תקציב לשיפוץ בתים ישנים ובניית חדשים. פרויקטים אלה גם סיפקו תעסוקה בענף הבניין ובתעשיות הקשורות בה. בדיקת התקציבים שהוקצו למטרות אלה מראה, שאומנם הממשל קיבל, מצד אחד, את עיקרון ביטחון הבית, אך מצד שני, התקציבים שהוקצו למטרות אלה היו נמוכים, ואחוז האנשים שגרו בשכירות, או קנו דירות במחירים מסובסדים היה נמוך.

ביטחון כלכלי - ב-1935 נחקק חוק הביטוח הסוצייאלי, (Social Security Act) שכלל ביטוח זיקנה, ביטוח אבטלה וקצבאות לניזקקים. ביטוח זיקנה הבטיח גימלה לאנשים שיפרשו מעבודתם בתנאי שהפרישו בתקופת עבודתם תשלומים לביטוח הסוצייאלי. החוק קבע שהתקנה תהיה בתוקף החל מ-1942 ותשלומי הביטוח ינועו בין 10 ל-85 דולר לחודש לאדם. כמו-כן, ניקבע שדמי האבטלה ישולמו באמצעות המדינות והתשלום לניזקקים יתחלק בין המדינות והממשל הפדרלי ויגיע בסה"כ ל-30 דולר לחודש, כלומר ל-360 ד' לשנה.

אין ספק שהחקיקה הנוגעת ליחסי עבודה בתעשיה, החוק של 1938 לגבי סטנדרטים (FLSA) וחוק הביטוח הסוציאלי היוו שינוי מהותי לטובה ביחסו של הממשל לשכבות הנמוכות. השאלה היא באיזו מידה מומשו החוקים הללו באמצעות התקציב.

תשלומי הביטוח הסוציאלי - ב-1944 נהנו מתשלומי הביטוח הסוציאלי 41.900,000. פועלים מתוך 54.200,000, כלומר 12.700,000 פועלים לא היו זכאים לקצבת זיקנה. כמו-כן, 9.300,000 עצמאיים היו זכאים לתשלום קצבת זיקנה. התשלום החודשי הממוצע למקבלי הקיצבה ב-1945 הגיע ל-24.19 ד', שהם 290.28 ד'.השכר השבועי באותה שנה היה 56.39 ד' לפועלים מקצועיים ו-41.03 ד' לפועלים בלתי מקצועיים. ההכנסה הממוצעת לראש ב-1945 הייתה 1,223 ד' .

דמי אבטלה - ב-1936 השתכר פועל מקצועי 27.58 ד' לשבוע ופועל בלתי מקצועי השתכר 20.00 ד' לשבוע. רמת ההכנסה השנתית הממוצעת לנפש ב-1935 הגיעה ל-474 ד' .התשלום של 360 ד' לשנה פגע, ללא ספק, ברמת החיים של המובטלים.

שכר ושעות עבודה - שכרם השבועי של פועלים מקצועיים עלה בהדרגה בתקופת ה"ניו דיל" החל מ-1936 ומספר שעות העבודה לשבוע ירד, תחילה, בשל הצורך להבטיח עבודה למספר יותר גדול של פועלים, הועלה בזמן המלחמה בשל מצב החרום ולאחר המלחמה התייצב על בערך 40 שעות בשבוע:

שכר: שעות עבודה:

1929 24.40 ד' 50.2

1932 14.4.8 ד' 36.4

1936 20.00 ד' 40.00

1939 22.82 ד' 38.6

1945 41.03 ד' 44.8

1948 49.88 ד' 40.7


שכרם של פועלים בלתי מקצועיים עלה אף הוא החל מ-1936 ושעות העבודה התייצבו על בערך 40 ש' לשבוע לאחר המלחמה, אם כי צומצו בתקופת ה"ניו דיל" כדי להבטיח תעסוקה למספר יותר גדול של פועלים:


שכר: שעות עבודה:

1929 32.60 ד' 48.8
1932 19.48 ד' 35.1
1936 27.58 ד' 40.1
1939 30.53 ד' 37.9
1945 56.39 ד' 45.2
1948 83.52 ד' 40.6

פועלים אלה, המקצועיים והבלתי מקצועיים, עבדו בתעשיות הגדולות והמאורגנות. במפעלי התעשיה הקטנים, הבלתי מאורגנים וכן בדרום, היה השכר נמוך יותר ושעותהעבודה רבות יותר.

אבטלה, צמיחה והוצאות הממשל:

השנה אבטלה תל"ג הוצאות הממשל

1931 15.9% -8.5% 4.3%

1932 23.6% -13.4% 7.0%

1934 21.7% +7.7% 10.8%

1936 16.9% +14.1% 10.6%

1938 19.0% -4.9% 7.8%

1939 17.2% +7.9% 10.4%

1941 12.1%

1943 44.8%

1944 45.3%

בדיקת הנתונים מראה את השינויים במדיניות התקציב בין תקופת הממשל הרפובליקני, תקופת ה"ניו דיל" ותקופת מלחה"ע השנייה. הממשל הרפובליקני דגל במדיניות של תקציב מאוזן וקזז בתקציב בתקופת המשבר, הממשל הדמוקרטי נקט במדיניות של גרעון תקציבי מבוקר והגדיל במידה מסוימת את הוצאות הממשל, אבל רק המלחמה שכנעה את הממשל להגדיל את התקציב באופן משמעותי, ללא קשר לגרעון. שיעורי האבטלה ירדו באופן הדרגתי בתקופת הממשל הדמוקרטי, אבל רק פרוץ מלחה"ע השנייה פתר את שאלת האבטלה. בין השנים 1934-1936, תחת הממשל הדמוקרטי חל אומנם שיפור בתל"ג, אבל ערב המלחמה שוב הייתה ירידה והמצב השתפר רק עם פרוץ המלחמה.

השאלה המתבקשת היא האם הביאה המדיניות החברתית של ה"ניו דיל" לשינוי משמעותי בחלוקת ההכנסה הלאומית, מבחינתן של השכבות הנמוכות?

חלוקת ההכנסה הלאומית:

רמת הכנסה 1929 1936 1944

מתחת ל-1,000 ד' 16% 19% 7%

1,000 עד 1,999 26% 29% 14%

2,000 עד 2,999 ד' 26% 21% 16%

3,000 עד 4,999 ד' 19% 20% 32%

5,000 ד' ומעלה 13% 11% 31%

הנתונים הללו פורסמו ע"י המשרד למפקד האוכלוסין של ארה"ב. על-פי נתונים אלה השיפור ברמת ההכנסה של המעמדות הנמוכים ארע ב-1944 ולא היה תוצאה של ה"ניו דיל", אלא של מלחה"ע השנייה.

הדעות של החוקרים חולקות בנושא זה חלוקות:

ב-1953, שנה לאחר מותו של הארולד א. אייקס (Harold I. Ickes), מזכיר המדינה של הנשיא רוזבלט, ובעל תפישת עולם פרוגרסיבית, יצא לאור ספר בשם " יומנו הסודי של הארולד א. אייקס: אלף הימים הראשונים, 1936-1933") The Secret Dairy of Harold I. Ickes: The First Thousand Days, 1933-1936). אייקס היה בדעה שהנשיא רצה לעזור לאזרח הקטן והמשמעות של מדיניותו החברתית הייתה חלוקה מחדש של ההכנסה הלאומית, כלומר, מהפכה חברתית. התיאורייה הכלכלית הליברלית הצביעה על אי-השוויון בחלוקת העושר כסיבה עיקרית למשבר הכלכלי וחסידיה, ואייקס ביניהם, תמכו בתיאורייה הכלכלית של קיינס כפתרון למשבר.

הרעיון היה ללוות מהעשירים במקום להטיל עליהם מיסים וכך לא לעורר את התנגדותם לתוכנית ההבראה הכלכלית. הנשיא יזם את חוקי המס של 1935 ו-1936 ולדעת אנשי העסקים העלה את עלות העבודה באמצעות "חוק ההבראה הלאומית של התעשיה", חוק ווגנר ו"החוק למען סטנדרטים הוגנים ביחסי עבודה". הם האשימוהו במהפכנות. אייקס תמך במדיניות הנשיא משום שהאמין שאם לא יבוא הממשל לעזרת הרעבים, תפרוץ במוקדם או במאוחר מהפכה ועל כן מוטב לתת להם חלק מהרכוש ולהציל את השאר. אייקס קבע שהנשיא הציל את הקפיטליזם וההתנגדות של עילית העסקים למדיניותו נבעה מקוצר ראות והעדר יכולת להבין את הכוחות החברתיים בדורם. גם הכלכלן ארתור בארנס (Arthur F. Baurns) כתב ב-1953 ש"השינויים בחלוקת הכנסתנו הלאומית יכולים להיחשב כאחת המהפכות החברתיות הגדולות ביותר בהיסטוריה".

הכלכלן דוגלאס ס. נורט ( Douglass C. North) פירסם ב-1966 ספר בשם "צמיחה ורווחה בעבר האמריקני: היסטוריה כלכלית חדשה" ( Growth and Welfare in the American Past: A New Economic History). נורת כתב בספרו שעד שנות הששים של המאה העשרים האמינו החוקרים וגם הציבור הרחב שאכן הייתה חלוקה מהפכנית מחדש של ההכנסה הלאומית בתקופת ה"ניו דיל", אבל מספר מחקרים חדשים על חלוקת ההכנסה קבעו שה"ניו דיל" נכשל בנסיונו להביא לחלוקה מחדש של ההכנסה, לטובת השכבות הנמוכות.

נורת טען שהנשיא לא היה חד-משמעי בהצהרותיו השונות ובנאומו ב-19 ביוני 1935 בנושא המיסוי. הקונגרס חוקק את חוקי המס ב1935- ו-1936 שהטילו מס הכנסה מתון. למעשה מדיניות המיסוי הביאה למצב שחלקים ממנגנון ההכנסה הפדרלי קזזו זה את זה: ראשית כל, לא נלקחה בחשבון ההשפעה של המיסוי הרגרסיבי ברמה הלוקאלית והמדינתית. שנית, מימון "חוק ההבראה של החקלאות" היה מבוסס על מימון באמצעות מס רגרסיבי. שלישית, "חוק ההבראה הלאומי של התעשיה" נכשל בשמירה על המחירים, כך שהמעמסה לא הועברה למעבידים. רביעית, "חוק הביטוח הסוציאלי" מומן ע"י מס רגרסיבי על העובדים. הביטוח הסוציאלי פגע בסיכוי לחלוקה מחדש של ההכנסה מכיוון שהמעמסה העיקרית של מימונו נפלה על העובדים ולטווח ארוך המס שהוטל על המעבידים והעובדים לצורך מימונו ישולמו, למעשה, ע"י העובדים. בקיצור, המהפכה, כביכול, מעולם לא התרחשה, אך הנשיא היה קורבן לשנאה של עילית העסקים.

נורת טען שמה שה"ניו דיל" לא הצליח לעשות, עשתה מלחה"ע השנייה. הוא קבע 3 קריטריונים לבדיקת המדיניות החברתית של ה"ניו דיל": תעסוקה מלאה, צמיחה כלכלית, חלוקה מחדש של ההכנסה לגבי ה1/3- התחתון של האוכלוסייה. בתחום התעסוקה, ב-1940עדיין הייתה אבטלה של 15% ובראשית 1941 היו עדיין 10% מובטלים. רק המלחמה הביאה בין השנים 1941 ו-1942 לתעסוקה מלאה. הסיבה לכשלון בתחום זה נבעה ממדיניות התקציב, כלומר, מהעדר מדיניות של גרעון תקציבי בהיקף הנידרש על-פי התיאורייה של קיינס. כמו-כן, המדיניות התקציבית ברמה הלוקאלית והמדינתית הביאה למצב שהשלושה קזזו זה את זה. אבל, הביטוח הסוציאלי, כולל קצבאות זקנה ודמי אבטלה ופיצויים לפועלים השפיעו לגבי העתיד ושמרו על רמת הכנסה מסוימת לפועלים בתקופות אבטלה ואינפלציה.

בתחום הצמיחה, אומנם הוקמו גופים רגולטוריים לשיפור הביצוע של העסקים והייתה השקעה ציבורית בפרויקטים שיביאו לצמיחה, אבל הבעיה העיקרית, לדעת נורת, הייתה ההרכב של הגופים הרגולטורים, שלא מילאו את יעודם לשירות הציבור אלא פעלו בשירותם של אלה שהיו אמורים להיות בפיקוח הגופים הללו. אבל, נורת הודה שאין עדיין מספיק מחקרים בנושא זה. בתחום החלוקה מחדש של ההכנסה, נורת היה בדעה שזאת הייתה הכוונה של החקיקה של ה "ניו דיל" בתחום יחסי העבודה ע"י הקמת ה"וועדה הלאומית ליחסי עבודה", "החוק למען סטנדרטים הוגנים ביחסי עבודה", הסובסידיות לחקלאות ולדיור לקבוצות בעלות הכנסה נמוכה והביטוח הסוציאלי. בניגוד לנושא הצמיחה, נעשו מחקרים רבים על חלוקת ההכנסה והמיממצאים מראים את הנתונים הבאים:

חלוקת ההכנסה: האחוז מתוך ההכנסה הלאומית

השנה 5% העשירים ביותר 1% העשירים ביותר

1925 35% 18%
1930 28% 16%
1935 26% 15%
1940 17% 13%
1945 18% 8%

חלוקת העושר: האחוז מתוך העושר הכולל

1929 36%
1933 29%
1939 31%
1945 22%
1953 24%
1956 26%

האחוז של העשירים ביותר בחלוקת ההכנסה והעושר ירד והחלוקה נעשתה פחות אי-שוויוניית בתקופת ה"ניו דיל" ובייחוד בזמן המלחמה. לאחר סיום המלחמה מתחדשת העלייה באחוז העושר של העשירים ביותר. חלקו של המעמד הבינוני עלה, אך מצבם של 20% העניים ביותר לא השתנה באופן מהותי. ב1935- הם קבלו 4.1% מההכנסה הלאומית, ב-1947 הייתה עלייה ל-5%, אבל ב-1962 שוב הייתה ירידה ל-4.6%.

לדעת נורת, הירידה באחוז ההכנסה והעושר של העשירים נבעה יותר מהמשבר הכלכלי מאשר ממדיניות ה"ניו דיל" והירידה בזמן המלחמה נבעה מהעלאת שיעורי המיסים באורח פרוגרסיבי. אם הייתה חלוקה מחדש כלשהי, היא הייתה לטובת המעמד הבינוני ולא לטובת בעלי ההכנסות הנמוכות. העידוד שניתן לאיגודים המקצועיים, חוק שכר המינימום, תשלומי הרווחה וחוקי הדיור הציבורי תרמו לשיפור מסוים, אבל השיפור היה קל ביותר, זמני ותוצאותיו ניראו רק מאוחר יותר (תשלומי הביטוח הסוציאלי, למשל, החלו רק בשנות המלחמה ונהנו מהם רק פועלים שעבדו ברציפות ושילמו לקרן הביטוח הסוציאלי).

השפעת המשבר על תפישת העולם של החברה האמריקנית - ה"ניו דיל" מסמן שינוי בגישות החברתיות של החברה האמריקנית. המשבר הכלכלי עירער את האמון ב"חלום האמריקני". בפעם הראשונה בתולדותיה חוותה החברה האמריקנית מצב שבו התמוטטו כול המערכות ומיליוני אנשים הידרדרו לעוני לאחר שאיבדו את מקום עבודם ו/או רכושם. המשבר יצר בפעם הראשונה תודעה מעמדית בקרב הפועלים והדבר התבטא בהצטרפותם בהמוניהם לאיגודים מקצועיים. המעמד הבינוני שספג מכה קשה, עם התמוטטות הבנקים והכלכלה, גילה פחות נכונות לקחת סיכונים בעולם העסקים והרדיפה אחר העושר פינתה מקומה, לפחות זמנית, לשאיפה לביטחון כלכלי באמצעות תעסוקה בתאגידים עם משכורת.