התקציב לאחר המלחמה

הדיון הציבורי המתנהל בימים אלה בסוגיית הגידול בתקציב הביטחון ואופן מימונו בתקציב המדינה, בטרם אישורו ע"י הכנסת, עוסק במספרים דמיוניים בגודלם (כ- 30 מיליארד ש"ח לשלוש שנים). מענה חיובי לדרישות של מערכת הביטחון ולצרכים של גופי התקציב הנוספים עלול לפגוע במשמעת התקציבית שתרמה רבות ליציבות הפיננסית ולתהליכי הצמיחה במשק ולהציב את המשק על תוואי כלכלי בלתי רצוי.

מאידך, סדר העדיפות הלאומי לשנתיים הקרובות מוכתב למעשה על-ידי המציאות שאחרי מלחמת לבנון, שבעקבותיה התלכדו הדחוף והחשוב. הצרכים המידיים של מערכת הביטחון הם רק חלק מהדרישות והצרכים שמדינת ישראל נדרשת אליהם בדחיפות. שיקום הצפון, בניית העורף והכנתו לאתגרים צבאיים צפויים הם סעיפי הוצאה נוספים. האתגר של שינוי בדרכי עבודת הממשל יעלה, כנראה, אף הוא בעקבות ועדות הבדיקה או החקירה וידרוש משאבים למימושו הדחוף.

באשר לצרכים החברתיים שישראל עמדה ערב המלחמה לתת להם מענה תקציבי חדש ורחב, הם לא נעלמו אולם אינם מופיעים יותר בסדר עדיפות גבוה לשנת 2007 וכנראה גם לשנה שלאחר מכן. אי מתן מענה כל שהוא לצרכים אלה מייצר חומר בעירה פוליטי שמקבלי החלטות שונים ישמחו ללבותו בשעה שאחרים ינסו לכבותו.

כך עומדת המדיניות התקציבית בפני דילמה שכללי המדיניות הקיימת אינם יכולים להכיל. לכן ראוי לנצל את שנת 2007 שתהיה שנת "התארגנות לאומית", לבחינה מחודשת של המודל להקצאת משאבים בו נעזר האוצר. את המערכה הצבאית בצפון אפשר למנף לבחינה כוללת של אתגרים לאומיים בתקציב ובממשל בכלל.

הגידול בדרישות מערכת הביטחון, המוביל את הגידול הנדרש בתקציב המדינה בכללותו, מעלה מספר שאלות כבדות משקל בפני מעצבי המדיניות התקציבית. השאלה המיידית, שחלק נכבד מהציבור ומקבלי ההחלטות מייחל לשווא לתשובה חיובית לה, היא: האם יכולה מערכת הביטחון לגייס את המשאבים הדרושים לה באמצעות שינויים פנימיים וחסכונות ב"בזבוזים" שבה? האם יכולה מערכת הביטחון וצה"ל לחסוך ולהתייעל ולהעמיד את הנדרש לה מתוך עצמה?

מעבר לתשובות החבוטות והנכונות המופיעות בדברי אנשי מערכת הביטחון, התשובה השלילית בשנות התקציב הבאות נראית היחידה הרלוונטית לנוכח גודל הצרכים. כל הניסיונות לחסכון, הכוללים סגירת משלחות בחו"ל, עצירת קווי ייצור, ופטורים של אנשי צבא קבע ועובדי משרד הביטחון, לא יעמידו את הסכומים הנדרשים.

לכן, הדורשים "התייעלות עכשיו" בשם המדיניות התקציבית המסורתית יצטרכו ולנסות לחפש דרכים אחרות למתן מענה ראוי לאתגרי מדינת ישראל. במקום הדרישה הזאת ראוי להציב את הצורך בעיצוב, תכנון, ניהול מדיניות רב שנתית, תקציב רב שנתי ובחינה משווה של צרכי המשרדים השונים.

שאלה נוספת היא האם הצבא ומערכת הביטחון צריכים בכלל סכומים כאלה לצורך התכוננות לשנים הבאות. שאלה לגיטימית, וחובת מערכת הביטחון להציג כתנאי לאישור תקציבים את פעילותה המתוכננת, דהיינו, את האתגר האסטרטגי הצפוי, המענה הצבאי הדרוש, החסר בבניין הכוח הקיים והצורך בתוספת תקציב למימון השלמת החסר.

אך אפילו אם יעמדו בתנאי זה, תנאי הכרחי נוסף לאישור התקציבים למערכת הביטחון - ולכל משרד וסוכנות ממשלתיים - הוא קיומם של המשאבים הנדרשים במסגרת המדיניות המאקרו כלכלית. שני כללי היסוד המובילים את מדיניות התקציב של האוצר הם: גרעון תקציבי בגודל של כ-2-3 אחוזי תוצר, וגידול שנתי בהוצאה הציבורית שלא יעלה על 1.0 אחוז. חשיבות הכללים לעיל היא במשמעת התקציבית המוטלת על הממשלה ומשרדיה שהאוצר הצליח להשית בשנים האחרונות. משמעת זו היא תנאי הכרחי לשמור היציבות הכלכלית והצמיחה במשק, על אמון המשקיעים, ועל תחושת הביטחון הכלכלי במשק.

אך מלחמת לבנון יצרה מצב חדש שראוי לנסות ולנצלו להשגת שינוי. על מקבלי ההחלטות לבחון את הסיכון הצפוי בעקבות חריגה מכללי התקציב אל מול הסיכונים הכרוכים באי מימוש תוכנית התחמשות בסיסית של מערכת הביטחון, ו/או אי מימוש תוכנית שיקום לצפון הארץ ו/או צרכי חרום מזוהים בתחום החברתי וכאלה שנוצרו בעקבות מלחמת לבנון. בחינה זו אינה רק מקצועית-כלכלית - פריצת מגבלות התקציב היא סיכון לאומי - ואם היא תוביל למסקנה שיש מקום לא ליישם אותם שני הכללים בשנתיים הקרובות (לפחות) ולנסות סטייה זמנית מהם, תידרש לאוצר תמיכה פוליטית מהותית וכדי להתמודד אם האתגר, אולי בצורה של חקיקה מיוחדת.

הזעזוע בתחום תקציב המדינה בעקבות מלחמת לבנון מצדיק שינוי בדרכי תכנון, קביעת וביצוע. יתרה מכך, העובדה שבעקבות המערכה בצפון יש צורך לבחור בצורה בוטה בין סיכונים של חריגה מתקציב לבין סיכונים לאומיים אחרים יכולה לשמש מנוף לבניית מנגנון להערכת הסיכונים הלאומיים והשוואתם.