האחריות על עורף המדינה

רקע כללי

ועדה פרלמנטרית בראשות ח"כ עמי אילון ממליצה להעביר את האחריות בעורף מצה"ל לידי המשרד לביטחון פנים, כך פורסם לאחרונה. במסגרת ההמלצות הוסיפה וקבעה הוועדה כי יש להקים רשות לאומית לשעת חרום ולאחד את כל שרותי החירום תחת המשרד לביטחון פנים.

חברי ועדת משנה לצד ועדת החוץ והביטחון של הכנסת קבעו הנחת יסוד שלפיה בכל מלחמה עתידית יהפוך העורף לחזית. אירועי מלחמת לבנון השנייה הדגישו את העובדה כי אין גוף בממשלה שמייצג את צורכי העורף. הדבר בא לביטוי בכך שנושא מוכנות העורף לא נלקח בחשבון במסגרת השיקולים ליציאה למלחמה. על אף הצורך הקריטי לא הוכרז במלחמה האחרונה מצב מל"ח, ולא הופעל נוהל שעת חירום לפינוי אזרחים. סוגיות אלו כלל לא הועלו לדיון בממשלה.

מעיון בדוח הראשוני של הוועדה על 35 עמודיו, אכן הושקעה מחשבה רבה ועבודה רבה מצד חברי הוועדה בעיבוד וכתיבת הדוח, אך המסקנה להעביר את פיקוד העורף למשרד לביטחון פנים ולהקים גוף חדש מופקד על הנושא אינה נכונה.

חסרים באופן בולט בדוח זה ההיבטים הבאים: האם לאור האיומים שאכן הוצגו, אכן נדרש להעביר את האחריות מצה"ל, וכבכל רעיון מרכזי שהוא חשוב למדינה, חסר הצגת חסרונות ההצעה כמקובל, הרי אין הצעה שאין לה גם חסרונות. ודבר נוסף, הצעה זו היא לא דבר חדש, כבר הוקמו בעבר ועדות לבחינת הנושא, לכן חשוב היה לצרף לדוח למען השקיפות מדוע ההצעה נגנזה מספר פעמים קודם ולא בוצעה.

הנחות יסוד

ראשית מהו העורף -העורף הוא המרחב החיוני של מדינת ישראל והבסיס לקיומה. הוא כולל בין היתר את רב ערי המדינה וריכוזי אוכלוסיה, מפעלים חיוניים מתקנים ביטחוניים, כור גרעיני, מפרץ חיפה והמפעלים הפטרו-כימיים, שדות תעופה, בסיסי צה"ל, משרדי ממשלה וממשל ועוד. העורף צריך להיות בעל חוסן ויכולת עמידה של האוכלוסיה זרחית ועליו מוטלת גם המשימה הכבדה של הזנת המאמץ המלחמתי עד לסיומה של המלחמה ככל שתארך. זה לא תפקיד של גוף אזרחי כמו המשרד לביטחון פנים.

הנחת יסוד נוספת, העיקרון המנחה צריך להיות, שלא נכנסים לשינויים ארגוניים כה דרסטיים בכל הקשור לעורף שהוא כאמור חיוני ביותר למדינה, בגלל שבמלחמה זו היו כשלים בדרך תהליך קבלת ההחלטות בטיפול בעורף. יש ראשית לתקן וליישם את הכשלים ולחכות לסיום עבודת ועדת וינוגרד אשר מן הסתם תיגע במהות הכשלים, ופרסום דוח ביקורת מבקר המדינה בנושא, ובינתיים לא לדבר על פיצול אחריות על העורף ובניית מערכות פיקוד ושליטה נוספות וחדשות.

האחריות על הגנת העורף כיום

הבה ונעשה מעט סדר ונבהיר על מי כיום האחריות לביטחון והגנת העורף בשעת חרום:

מערכת הביטחון

זהו הכינוי למכלול הארגונים העוסקים בהגנה על ביטחון מדינת ישראל, כלומר על הגנת תושביה מפני אויבים מבחוץ ומבית. בה כלולים חלק רב מהארגונים המפורטים מטה.

משרד הביטחון

(בראשי תיבות: משהב"ט), הוא הגוף האחראי מטעם ממשלת ישראל על ביטחונה של מדינת ישראל. באחריותו של המשרד נכללים צבא ההגנה לישראל והתעשיות הביטחוניות (כגון תע"ש והתעשיה האווירית). צרכי ההגנה של מדינת ישראל מחייבים כי זה יהיה המשרד הממשלתי בעל התקציב הגדול.

צבא הגנה לישראל

הוא צבאה של מדינת ישראל והארגון המרכזי לשמירת בטחונה. הצבא נתון למרות הממשלה. הדרג הפיקודי העליון בצה"ל הוא המטה הכללי ובראשו עומד ראש המטה הכללי בהתאם לחוק יסוד הצבא. צה"ל נתון למרוּת הממשלה והשר הממונה מטעם הממשלה על הצבא הוא שר הביטחון..

פיקוד העורף -צה"ל

הוא הפיקוד המרחבי הרביעי של צה"ל. מפקדת פיקוד העורף הוקמה בפברואר 1992, בעקבות מלחמת המפרץ, עד להקמת לפיקוד, היה הטיפול בעורף באחריות מקחל"ר - מפקדת קצין חיל ראשי להג"א (התגוננות אזרחית) והגמ"ר (הגנה מרחבית). לאחר מלחמת המפרץ אוחדו ארגונים אלו והוקם פיקוד העורף.

ההחלטה על הקמת פיקוד העורף שהוא גוף חדש יחסית, היתה חיונית משלושה היבטים והם:

ההיבט החוקי - חיל העורף לפני מלחמת המפרץ הורכב משלוש מפקדות עורף הכפופות לפיקודים המרחביים (צפון, מרכז ודרום). האחריות הפיקודית עליהן היתה של אלופי הפיקודים. לחיל העורף - הגוף המקצועי והארגוני - לא היתה כל סמכות ואחריות בשטח. מצב זה סתר את חוק ההתגוננות האזרחית מ-1951, אשר העניק עצמאות וסמכויות נרחבות לחיל העורף.

ההיבט המבצעי - במתארים השונים נקבע כי יש להיערך בעורף במקביל ללחימה בחזית. במקרה כזה, ישחרר פיקוד העורף את אלופי הפיקודים האחרים (צפון, מרכז ודרום) מהדאגה לעורף, ויאפשר להם להתמקד בצרכים המבצעיים בחזית.

ההיבט הארגוני - הקמתו של פיקוד העורף תאפשר התייעלות ביחידות הקיימות, ותבטיח תיאום טוב יותר עם כלל הגופים האזרחיים וארגוני החירום. החל משנת 1975, בדקו ועדות רבות את נושא המערך הארגוני, שיעסוק בהתגוננות אזרחית, והמליצו על הקמת פיקוד העורף. אולם, ההחלטה על הקמת הפיקוד התקבלה בעקבות לקחיה של מלחמת המפרץ. האפשרות של איום על העורף בעת מלחמה בחזיתות השונות, העלה את המודעות לנושא העורף, והבליט את הצורך בגוף אחד שירכז את הטיפול בעורף בשעת חירום.

פיקוד העורף על-פי הגדרת הפ"ע (הוראות הפיקוד העליון) נועד להוות בין היתר את ההתגוננות האזרחית ולשמש כסמכות מקצועית ראשית בנושאי ההתגוננות האזרחית כהגדרתה. בראש פיקוד העורף עומד מפקד, אלוף פיקוד העורף, הכפוף לרמטכ"ל ומונחה ע"י שר הביטחון בתחומי תפקידו כראש שירות ההתגוננות האזרחית.

סמכויות פיקוד העורף ותפקידיו פורטו בהוראות הפיקוד העליון של צה"ל בנוסף לכך, הוטלו על פיקוד העורף תפקידים נוספים, המעוגנים בנוהל הבין-משרדי מס' 146, פיקוד העורף, כפי שהוגדר נועד, בין היתר, להוות את שירות ההתגוננות האזרחית שהוקם מכוח חוק שנחתם בין פיקוד העורף ומטה מל"ח ארצי בדצמבר 2004.

חוק הג"א (התגוננות אזרחית)

הוקם במאי 1948, תחת השם "שירות התגוננות בפני הרעשות". השירות הוקם לאחר הפצצה קשה של חיל האוויר המצרי על ת"א, אשר גרמה למספר רב של נפגעים- הרוגים ופצועים, ולהרס בתים רבים.

בשנת 1951 נתקבל בכנסת חוק המגדיר את המעמד החוקי של הג"א. בחוק זה נקבע, כי ייעוד הג"א הינו: "לנקוט את כל האמצעים לשם הגנת האוכלוסיה מפני כל התקפה מצד כוחות עויינים או לצמצם תוצאותיה של התקפה זו, כאשר הדגש יושם על הצלת נפשות". הפעלת החוק כיום הינה באחריות צה"ל/פיקוד העורף ובהנחיית משרד הביטחון.

מל"ח (משק לשעת חרום)

מערך מל"ח (משק לשעת חירום) הוא גוף בין משרדי באחריות משרד הביטחון, שתכליתו לשמש כגוף מתאם ומרכז של פעילות הגופים בשלטון המקומי והמרכזי כאחד, בעת פגיעה בעורף הגורמת לשיבוש מהותי בשגרת החיים. בין היתר, תכליתו של מערך מל"ח:

• להבטיח את הפעלת המפעלים החיוניים ולדאוג לאספקה ומתן שירותים קיומיים לאוכלוסיה בעורף בשעת חירום;
• להכין את הרשויות המקומיות - האחראיות כל אחת בתחום שיפוטה, באמצעות ועדת המל"ח המקומית - להתמודדות עם מצבי חירום;
• להיערך לטיפול באוכלוסיה מפונה.

יודגש, כי בראש מערך מל"ח עומד שר הביטחון המשמש גם כיו"ר ועדת מל"ח עליונה.

המשרד לביטחון פנים

גוף מטה משולב, המאחד ומפעיל שתי זרועות: משטרת ישראל ושירות בתי הסוהר (השב"ס). המשרד לביטחון הפנים הוא האחראי לאכיפת החוק, שמירת הסדר הציבורי ופעילות ביטחון הפנים במדינת ישראל.

אחריות מיניסטריאלית

תפקידיו העיקריים של השר לביטחון הפנים, מתמקדים באחריות המיניסטריאלית לתפקוד המשטרה ושרות בתי הסוהר, באמצעות שתי הזרועות - משטרת ישראל ושירות בתי הסוהר.

תפקידים

תפקידו של המשרד לסייע לשר בביצוע האחריות הכוללת לביטחון הציבור, בעיקר קביעת מדיניות, הנחיה והכוונה של הזרועות העוסקות באכיפת החוק ושמירת הסדר הציבורי, הכוונת מערך הכליאה ופיקוח על שתי הזרועות הללו. במשרד יבצעו את כל הנדרש כדי לסייע לשר בנטילת האחריות הכוללת לפעילות בתחום ביטחון הפנים במדינת ישראל.

משטרת ישראל

הכוח המרכזי המופקד על אכיפת החוק וביטחון הפנים במדינת ישראל. משטרת ישראל כפופה לשר לביטחון פנים ופועלת מכוחה של פקודת המשטרה, 1971. הפקודה מפרטת את סמכויותיה הכלליות של המשטרה: מניעת עבירות וגילוין, תפיסת עבריינים ותביעתם לדין...

מסקנה ראשונה מהצגת הגופים הנזכרים מעלה ואחריותם, שמלבד המשרד לביטחון פנים שהינו גוף מטה משולב בלבד, כל שאר הגופים קשורים בטבורם וכפיפותם למשרד הביטחון, והשאלה המרכזית הנשאלת כאן, כיצד מציעים לקחת משימות ותפקידים מגוף גדול כמו משרד הביטחון ולהעביר אותם דווקא לגוף קטן שייעודו ועיסוקו אינו הגנת העורף בשעת חרום.

כמה מילים על האיום על העורף

לדעת מומחים יודעי דבר שגם פורסמו, האיום על העורף כולל איום מלחמתי ואיום טרור. האיום המלחמתי הוא התקפות בנשק קונבנציונאלי כמו: טילים שהולכים ומשתפרים, רקטות ארוכות וקצרות טוות, מרגמות ורקטות קאסם.

ובנוסף קיים חשש למתקפה בנשק לא קונבנציונאלי כמו: חומרי לחימה כימיים, חומרי לחימה ביולוגיים והאיום הגרעיני החדש יחסית מצד אירן המכריזה על כוונותיה בגלוי.

רק בימים אלה פורסם שגם לאירנים וגם לסורים יש טילי קרקע-קרקע מבצעיים מוכנים לשיגור, חלקם חמושים בראשים כימיים. בנוסף לכך יש את האיום הטרור מצד החיזבאללה, החמאס והגי'האד האסלמי, שעלולים גם בעת מלחמה לפעול בעורף הישראלי, לשבש את מהלכי הגיוס, לפגוע ולשבש את החיים התקינים במדינה תוך לחימה והפעלת טרור מסיבי ויש בידם כיום את הכוחות והאמצעים לכך.

סיבות נוספות מדוע אין להעביר את האחריות על העורף למשרד לביטחון פנים

כפילות במערכות פיקוד ושליטה- אין ספק שעל העורף האזרחי הישראלי מוטלת מעמסה שראוי שקברניטי המדינה יכירו בה ויתנו לה מענה אופטימלי. אך בשינויים ארגוניים מעבר לקיים כיום כאמור בהצעה, על-ידי הכפפה מחדש לגורם חדש את המערכות הקיימות שכבר מתורגלות שנים. דבר שיחייב בהכרח הקמת מערכות פיקוד ושליטה חדשות ולעיתים גם כפולות.

שינוי ארגוני מתי?- השאלה הנוקבת היא, מה נשתנה מאז הקמת פיקוד העורף ב-1992? לפיקוד העורף זה היה מבחנו הראשון בעת מלחמה, האם אכן כשלי המלחמה במלחמת לבנון השנייה שנבעו ברובם מהחלטות לא נכונות ובתהליך קבלת החלטות שגוי באשר לעורף (פורסם כי בדיון אצל שר הביטחון כמה ימים אחרי פתיחת המלחמה בעניין העורף, אלוף פיקוד העורף אפילו לא זומן) ולא כשל ארגוני בסיסי מובהק, האם זה מצדיק לעשות שינוי ארגוני כה דרסטי של העברה והקמת מערכת חדשה כמעט כפולה וגם יקרה ובזבזנית? התשובה היא- לא.

פישוט תהליכים- בשעת חרום או מלחמה צריך לפשט את התהליכים ולא לסבכם. אני מסכים עם הנחת חברי הוועדה, שכל הארץ תהיה חזית אחת, דווקא משום כך ההיגיון אומר שיש לאחד אחריות וסמכויות ולא לפצל. יש לאחד את גורמי הפיקוד והשליטה תחת גורם אחד ותחת משרד הביטחון, מערכת הביטחון וצה"ל.

חסכון ויעילות- הערכות העורף בשעת חרום צריכה להיעשות בדרך יעילה וחסכונית ויתכן שלצורך הגנת העורף הממשלה צריכה לשקול האם כדאי להגביר את יכולת ההתקפה וההרתעה של צה"ל ולא להשקיע משאבים רבים במערכת ההגנה האזרחית, ומצד שני האיומים הרבים מחייבים ארגון יעיל של העורף, המתבטא באחריות אחת ובפיקוד אחד ויחיד.

לחימה בעורף- יתרה מכך, יתכנו בהחלט מצבים שגם בעורף תהיה לחימה גם יחידות קומנדו של האויב, מי יעשה זאת אם לא צה"ל המופקד על הנושא? מה הטעם להעביר או לבנות יחידות וגופים חדשים? נכון, תיאום אומנם תמיד אפשרי. אך גם יותר מסובך. כלל ידוע הוא, כאשר יש כפיפות ישירה או כאשר יש צורך בתיאום, התיאום בהכרח הוא החוליה החלשה כי היא המורכבת יותר.

מנהלה ולוגיסטיקה- להווה ידוע שכל האמצעים והלוגיסטיקה שכיום בידי הפיקוד ויחידות העורף, הינם צה"ליים וקשורים בטבורם וזיקתם המלאה לצה"ל המופקד גם בין היתר על שמירתם, השמשתם, תקינותם ואחסונם לרבות שימוש גם למשימות נוספות. ניתוק מערך זה מצה"ל על-ידי העברתו למשרד לביטחון פנים יפגע בכשרות הציוד או לחילופין יידרש להקים מערכים לוגיסטיים נוספים של כשירות הציוד, הרכישה והאספקה ושוב בזבו משאבים.

העימות הבא- כמה זירות הן בעלות פוטנציאל של התלקחות אפשרית תוך מספר חודשים ביניהם סוריה, לבנון- החיזבאללה, החמאס, ואירן, זו סיבה נוספת לא לעסוק כעת בסוגייה למי האחריות על העורף שעדיין לא התאושש מכשלי המלחמה האחרונה.

נהלי העברת אחריות- ודבר אחרון, אם אכן תתקבל ההצעה של הוועדה, לבטח יקבעו נהלים כפי שקיימים כיום בין צה"ל למשטרה, שבמקרים מסוימים או בגזרה נתונה או במקרה של אסון, האחריות להגנת העורף תועבר חזרה לצה"ל כי אין גורם אחר, זו גם משימה שצה"ל גם צריך להיערך לה על-ידי למידת הנושא, התכוננות, באימון כוחות והקצאתם ועוד... אז מה נשתנה כאן?

הרפורמה הנדרשת

למרות האמור לעיל, ישנם צעדים שרצוי וצריך לנקוט כבר בקרוב כדי להיערך טוב יותר ולהכין את פיקוד העורף למלחמה הבאה, במידה ותבוא:

• להמתין לדוח הביקורת של ועדת וינוגרד ולדוח מבקר המדינה.

• להקים ועדת שרים מיוחדת לענייני הכנת העורף למלחמה בראשות שר הביטחון שתפעל ותתכנס גם בשגרה ותעסוק בין היתר בהגדרת מושגי היסוד: ביטחון לאומי, תפישת ביטחון לאומי ודוקטרינת ביטחון לאומי באישור הממשלה, ויקבעו הדרכים כיצד הוועדה תפעל בשעת חרום.

• לרכז את כל הכשלים והליקויים שנתגלו במלחמה האחרונה, לתקנם ולהביא לביטוי את תיקונם ויישומם בחוקים תקנות ונהלים בכל הרמות.

• שמשרד הביטחון יכין תוכנית אב להגנת העורף בזמן מלחמה, אשר תכלול את: מדיניות הממשלה, הגדרות ברורות, תחומי אחריות מדוייקים, מצבי כוננות נדרשים, רמת מיגון נדרשת לאוכלוסיה. ותקציב רב-שנתי. ולאחר אישור הממשלה, כל משרדי הממשלה, צה"ל ופיקוד העורף וכל הגורמים הנזכרים לעיל לרבות המשרד לביטחון פנים, משטרת ישראל וגופי שרותי העזר, יכינו ויעבדו תוכניות הגנה העורף מטעמם ולכפופים להם.

• תוכניות אלה יתורגלו ויבוקרו דרך שגרה.

לסיכום

העורף של מדינת ישראל הוא שטח חיוני לקיומה. לאור האיומים עליה, קיימת סכנה של ממש בניסיונות הרפתקניים של הכפפה מחדש, או העברה של המערכת המגוננת על העורף לגוף שמחוץ למערכת הביטחון. להבנתי, אין לישראל את הזמן לכך ולא את המשאבים לבזבז. ומה עוד, שאפשר והעימות הבא כבר בפתח.

מכאן, שהכרחי שהעורף יישאר בכפיפותו הנוכחית תחת משרד הביטחון ובטיפולו המסור של פיקוד העורף של צה"ל. וכאשר נגיע לרמת השקט הביטחוני השורר במדינות כמו שוויץ, דנמרק והסמוכות להן, נוכל להעביר את האחריות מצה"ל למשרד לביטחון פנים או גם למשרד הפנים ונוכל לשחרר את צה"ל מאחריות זו.

דוד בן-גוריון ראה את הסמביוזה בין החזית והעורף כאשר טבע את האמירה "כל הארץ חזית וכל העם צבא". מותר להניח, שגם הוא היה מעדיף איחוד כוחות השליטה והבקרה לטובת העורף, ולא פיצולם.