אין רשות שופטת!

מחלוקת "פעוטה" שהתגלעה בין שר המשפטים לנשיאת בית המשפט העליון חשפה פערים עמוקים בתפיסת עולם ובהשקפות יסוד. כדרכם מיהרו מבקרי השר פרידמן לצאת נגדו ומצדדיו לתמוך בו, אך רק מעטים עמדו על המחלוקת הרעיונית העומדת בבסיס התקרית ועל משמעותה.

העובדות בתמצית - נשיאי בתי המשפט הוזמנו לפגישות בנוגע לתקני השופטים, עם השר פרידמן, אך סרבו לבוא לפגישה. כפי שפורסם בעיתון הארץ הם כתבו לשר כי "מסורת רבת שנים היא, שנשיא העליון עומד בראש המערכת השיפוטית. לפיכך, לא נוכל להיענות להזמנתך, כל עוד לא תואם הנושא בינך לבין הנשיאה ביניש". בתגובה אמר השר פרידמן, כי "שנשיא בית משפט מחוזי אינו "מפקדו" של נשיא בית משפט שלום, כשם שנשיא העליון אינו "מפקד" של נשיאי המחוזי..". משמעות הדברים כי בכל הנוגע להליכי ניהול מערכת המשפט אין לנשיא בית המשפט העליון מעמד מיוחד.

מרבים להזכיר אצלנו את תורת הפרדת הרשויות שהינה תורה מדינית שעיצב מונטסקיה ועיקרה הוא כי במשטר דמוקרטי השואף למניעת עריצות יש לפזר את הכוח השלטוני בין הרשות המחוקקת - המחוקקת חוקים, לרשות השופטת המפרשת אותם בסכסוכים קונקרטיים, לבין הרשות המבצעת שאחראית על ביצוע החוקים.

חלוקה סכמאטית זו היא רק נקודת מוצא ראשונית להבנת שיטות ממשל דמוקרטיות ולמעשה אינה מתקיימת באף מדינה. גם בארצות הברית, בה קיימים גבולות ברורים יותר בין הרשויות, קיימת זיקה הדדית רבה בין כלל הרשויות ומעורבות של האחת בתחומי פעילות הרשות האחרת. נשיא ארצות הברית הוא ראש הרשות המבצעת ואף על-פי כן הוא יכול לפסול חקיקה של הקונגרס בווטו נשיאותי והוא הממנה שופטים לבית המשפט העליון, כל זאת בכפוף לסמכות הקונגרס לאשר מינויים, או לבטל ברוב מיוחס ווטו נשיאותי. גם בארצות הברית יש לרשות המבצעת, שהינה דרג פוליטי,השפעה רבה מאוד על הרשות המחוקקת והשופטת ואלו מצידן יכולות להגביל את הרשות המבצעת.

בישראל הממשלה מוגדרת בחוק יסוד הממשלה כרשות המבצעת, היא פועלת ומתקיימת מכוח אמון כנסת. הרשות המחוקקת ורוב חבריה ובכללם ראש הממשלה הם חברי הרשות המחוקקת, שמעורבת בהיבטים רבים של עבודת הממשלה.

מה שפחות ידוע הוא שאין בישראל רשות שופטת מוסדית ומעולם לא הוקמה רשות כזו. חוק יסוד הממשלה קובע שהממשלה היא הרשות המבצעת ואילו חוק יסוד הכנסת קובע שהכנסת היא בית הנבחרים דהיינו, הרשות המחוקקת. בראשות הממשלה עומד, על-פי החוק, ראש הממשלה ובראש הכנסת עומד יו"ר הכנסת. הממשלה והכנסת הן מוסדות שלטוניים מוגדרים ומגובשים ואין כל קושי להגדיר כל אחד מהם כרשות.

לעומת זאת, המחוקק לא יצר בחוק גוף מוסדי שנקרא "הרשות השופטת", אלא הגדיר בחוק יסוד השפיטה לאילו מוסדות יש סמכויות שפיטה. בראש המוסדות האלו ניצב בית המשפט העליון אך תפקידו וסמכותו ביחס לבתי המשפט ובתי הדין אינם זהים. למיטב הבנתי המונח "הרשות השופטת" לא ניתן למצאו בחוק כלשהו. אומנם שמו של אתר האינטרנט של בתי המשפט הינו "הרשות השופטת" אבל גם הוא מתייחס רק לבתי המשפט ובתי הדין לעבודה.

בית המשפט העליון הוא בית המשפט הבכיר במערכת בתי המשפט ובתי הדין אך נשיאו של בית המשפט העליון הוא נשיאו של מוסד זה בלבד. מעמדו של נשיא בית המשפט העליון לא נקבע בחוק כראש הרשות השופטת והחוק לא קבע מעולם שיש רשות כזו, אשר בראשה מכהן נושא תפקיד מסוים.

לנשיא בית המשפט העליון סמכויות חוקיות החורגות מגדר היותו נשיא של בית משפט רגיל והוא אף ממונה על-ידי הוועדה למינוי שופטים [השם הרשמי הוא בחירה אבל גוף של תשעה חברים בעיני אינו גוף בוחר אלא גוף ממנה]. חלק מהסמכויות הנתונות לנשיא בית המשפט העליון חשוב שיהיו בידו כמו הסמכות להחליט בפסילת שופטים וחלק נכר מסמכויותיו ניתן לשקול את ביזורן במערכת. כך או כך, סמכויות אלו שעניינן נושאים ייחודיים, או מינויים, אינם הופכים את נשיא בית המשפט העליון לראש הרשות השופטת ואינם יוצרים גוף מוסדי נבדל שנשיא בית המשפט העליון עומד בראשו.

בהיעדר כל אסמכתא חוקית לקביעה כי נשיא בית המשפט העליון עומד בראש המערכת השיפוטית נזקקו נשיאי בתי המשפט המחוזיים במכתבם לשר להסתמך על "מסורת ארוכת שנים". ניתן להשיב לטענה זו כי מסורת כזו לא קיימת כלל [בוודאי שאינה קיימת אם בכלל הרשות השופט נמנים בתי דין אחרים] ואפילו התקיימה אין היא יכולה ליצור סמכות חוקית שאיננה,בכל הנוגע להיבט הניהולי של מערכת המשפט.

למעט נושאים ייחודיים שנקבעו בחוק אין לנשיא בית המשפט העליון סמכויות עודפות, או מיוחדות. אם מבקשת נשיאת העליון לשריין לעצמה סמכויות כאלו, הרי שהיא נאבקת על יצירת מעמד ותפקיד שאינו קיים. כאן יש לעצור ולברר אחת ולתמיד האם אנו מסכימים לשינוי כזה במבנה החוקתי של המדינה, או מתנגדים לו. אסור בתכלית ששינוי זה יוצג בפנינו כנתון מכוח "מסורת".

ניתן לטעון כי הדיון מיותר ואין זה משנה אם מערכת בתי המשפט ובתי הדין תיקרא הרשות השופטת, או מערכת בתי המשפט ובתי הדין, או בשם אחר. אין הדבר כך - מי שטוען לקיומה של רשות שופטת מבקש לטעון כי מדובר במוסד עצמאי השווה במעמדו לרשויות האחרות ולקביעה כזו יש השלכות מרחיקות לכת על מבנה המשטר בישראל.

מהתפיסה, הכוזבת לטעמי, לפיה קיימת "רשות שופטת" במובן המוסדי, נגזרות מסקנות רבות כמו עצמאות מנהלית של מוסד "הרשות השופטת" וסמכויות ניהול נרחבות לנשיא בית המשפט העליון העומד, כביכול, בראש הפירמידה. גישה זו אינה מתיישבת עם גישת המחוקק ואף מנוגדת לה. קיימת, למרבה הצער, מגמה מתמדת להנחיל את התפיסה שבישראל יש רשות שופטת והעומד בראשה הוא נשיא בית המשפט העליון והוא האחראי לניהולה הכולל של מערכת המשפט בישראל.

טוב עשה השר פרידמן שהבהיר את עמדתו בנושא והעמיד את נשיאי בתי המשפט על המצב החוקי. רצוי כמובן כי שינויים מנהליים במערכת בתי המשפט ייעשו מתוך שיתוף פעולה מלא של נשיאי בתי המשפט השונים, אך אם מחירו של שיתוף פעולה כזה הוא הכתרת נשיא בית המשפט העליון כראש "הרשות השופטת" עדיף כי השר יקבל את כל החלטות הנדרשות לבדו.

הפיכת מערכת בתי המשפט ל"רשות שופטת", המאורגנת במבנה היררכי בצד המשפטי והניהולי כאחד היא האיום הגדול ביותר על מעמדו ואי תלותו של השופט הבודד. אי התלות השיפוטית מעוגנת בסעיף 2 לחוק יסוד השפיטה והיא קובעת כי "בענייני שפיטה אין מרות על מי שבידו סמכות שפיטה, זולת מרותו של הדין." גם כיום סמכויות יתר שהוענקו בחוק לנשיא בית המשפט העליון, לרבות הסמכות לקבוע את ההרכבים שידונו בתיקים שונים, הן סמכויות המקנות להשקפותיו המשפטיות והאחרות של נשיא העליון מעמד שהחוק מעולם לא התכוון להעניק להן.

במערכת משפט ראויה על כל שופט, גם השופט הזוטר בעיר השדה הנידחת, לדעת כי במלאו את תפקידו אין עליו מרות זולת מרותו של הדין. אי המרות אינה רק עצמאות בכתיבת החלטה שיפוטית, אלא גם הבטחת חסינות מהותית לכך שלא ייפגע בכל צורה בשל מילוי תפקידו השיפוטי. אי התלות השיפוטית מחייבת ביזור סמכויות ניהול ואי הענקת סמכות מנהלית לבכירי המערכת, שכן סמכות מנהלית זו עלולה לשמש ככלי בידי השופטים הבכירים לכפות ציות מוחלט של כלל השופטים להשקפותיהם, אף אם אין השקפות אלו ביטוי של החוק, או של פרשנותו המקובלת.

איני מקדש כלל את הרעיון לפיו מערכת בתי המשפט צריכה להתקיים כיחידת סמך של משרד המשפטים. העיקרון עליו יש לעמוד הוא הפרדה בין התפקיד הניהולי של המערכת לתפקיד השיפוטי שלה. לו היתה מונחת הצעה להקים נציבות בתי המשפט שבראשה יעמוד נציב עצמאי, שאינו שופט בתפקידו ואינו חלק מציבור השופטים, ניתן היה בהחלט לדון ברעיון זה ובלבד שלא תהיה לשופטים כל השפעה על מינויו ודרך ניהול תפקידו של הנציב, או נושא תפקיד אחר באותה נציבות.

הדבר לו יש להתנגד הוא שילוב הרסני של סמכויות השיפוט עם סמכויות הניהול וריכוז מערך סמכויות זה בידי נשיא בית המשפט העליון. מוטב שכל העיתונאים המספרים לנו השכם והערב מי תקף את מי, מתי ובאיזה אירוע, יבינו את המאבק האמיתי ויעסקו בו במקום בהיבט הרכילות האישית שאין ספק שהיא מעניינת ומועילה יותר לרייטינג.