בלעדי: מדוע התפטר ראש מינהל התעופה?

התפטרותי מתפקיד ראש מינהל התעופה אינה מאורע מרעיש ואינה ראויה לתשומת לב מופרזת. ובכל זאת, בהתחשב בעובדה שהתעופה חשובה למדינת ישראל, בעובדה שאני אהיה ראש המינהל השלישי המתפטר ובעובדה שמינהל התעופה הישראלי "זכה" לשני דוחות ביקורת קטלניים בשנים האחרונות, משני גופי התעופה המובילים בעולם, החלטתי שראוי לכתוב דין וחשבון זה.

מינהל התעופה שרוי במשבר ניהולי, ארגוני ותפקודי רב-שנים שרק מחמיר עם חלוף הזמן. לכאורה, אפשר היה לסגור את המוסד הזה ולהעביר את משימותיו לרשות שדות התעופה עתירת המשאבים. פתרון זה כבר עלה בעבר לא פעם אך הוסר, ובצדק, בהיותו לוקה בניגוד אינטרסים חמור. די להתבונן במה שקורה בעולם הרחב כדי לגלות בנקל, שאין מדינה נאורה כיום שויתרה על מינהל תעופה חזק יותר או פחות.

לשם מה בכלל דרוש מינהל התעופה?

מינהל התעופה מופקד על בטיחות הטיסה ועל קיום הסדר הטוב בתעופה. חברות התעופה, גדולות וקטנות, כמו גם כל מאות כלי הטיס הפרטיים בארץ, פועלים על-פי תקנות הטיס ועומדים תחת רישוי ופיקוח מתמיד של מינהל התעופה. תחומים נוספים המצויים תחת אחריותו המלאה או החלקית של המינהל, הם סדרי התעבורה בשמי המדינה ובמרחב האווירי, הבטיחות בשדות התעופה ובמנחתים הרבים שבמדינה, מכוני הבדק התעופתיים כולל התעשייה האווירית. זה ועוד: המינהל אחראי לכל מערכת ההסכמים הבינלאומיים בתעופה, ופועל בכפוף לאמנות בינלאומיות שהמדינה חתומה עליהם, ובמידה רבה גם לביטחון התעופה.

לתפקוד הלקוי של מינהל התעופה עלולות להיות שתי תוצאות חמורות:

1. התדרדרות ברמת בטיחות הטיסה שתוצאתה יותר תאונות אוויר.

2. סנקציות העלולות לנחות עלינו מצד ארגונים ומדינות שלא יהיו מוכנים להשלים עם רמת התעופה שלנו בשמי העולם הרחב או בשמי המדינות שלהם.

מדוע אצלנו לא מצליח מינהל התעופה למלא את תפקידו כיאות?

הסיבה הראשונה לבעייתיות טמונה במעמד החוקי של מינהל התעופה. מעמדו של מינהל התעופה בישראל איננו מוגדר בחוק הטיס, או בחוק כלשהו. מעניין לציין בהקשר זה שחוק הטיס הישראלי הוא אחד האחרונים, אם לא האחרון ממש, בחוקים המנדטוריים בספר חוקי מדינת ישראל (משנת 1927!). הצעת חוק הטיס החדש אמנם עברה בכנסת בקריאה ראשונה בשנת 1996 אך מאז היא תקועה ללא ניע.

מה אומר בעניין זה ארגון התעופה הבינלאומי?

בתרגום חופשי לעברית (מתוך מסמך 8335 סע' 2.1.2): "החוק הבסיסי של המדינה צריך:
א. להסמיך הקמתו של מינהל תעופה אזרחית בראשות מנהל...
ב. לאפשר הסמכתו של מינהל התעופה לפתח, לפרסם ולתחזק תקנות והוראות תעופתיות...
ו-ד. להסמיך את המינהל לאכוף את התקנות וההוראות".
ומוסיף המחוקק בהערה: "חשיבות מיוחדת יש לעדכון תכוף של התקנות וההוראות כדי לעמוד בקצב ההתפתחות המהירה של התעופה המסחרית. את זאת אי אפשר להשיג רק אם מינהל התעופה בעצמו מוסמך לכך".

מה אומר בעניין זה חוק הטיס הפדראלי האמריקני?

בתרגום חופשי לעברית (מתוך חוק 49 פרק הארגון, פיסקה 106): "ראש מינהל התעופה הפדראלי מתמנה על-ידי הנשיא, באישור הסנאט ומדווח לשר התחבורה. ראש המינהל הוא הסמכות העליונה בכל הקשור ל:

1. מינוי והעסקת מנהלי ועובדי המינהל.
2. רכש ותחזוקה של כל נכסי ומתקני המינהל.
3. מוסמך לפרסם ולהפיץ תקנות, הוראות, נהלים, הודעות רשימות ופרסומים רשמיים של המינהל. ולהלן בפיסקה 3-"תקנות" נקבע: "בביצוע מטלות המינהל מוסמך ראש המינהל להוציא, לבטל ולתקן תקנות כאשר פעולות אלה דרושות לביצוע אותן מטלות".

ומה אומר בעניין זה חוק הטיס הישראלי התקף כיום? לא כלום.

ומה אומרת הצעת חוק הטיס הישראלי (זו שעברה קריאה ראשונה ב-1996)? "המנהל הוא ראש מינהל התעופה האזרחית".

וימצא הקורא הנבון את ההבדלים.

בחודש יוני 1995 ביקר בישראל צוות אמריקני של מינהל התעופה בארה"ב במטרה לבחון ולהעריך את יכולותיו של מינהל התעופה הישראלי. ממצאי הדוח היו חמורים ביותר וקיצוניים בניסוחם. בעקבות הדוח נאסר על ישראל להוסיף טיסות מישראל לארה"ב עד אשר יבוצעו התיקונים שנדרשו במינהל התעופה הישראלי, כשלאיסור זה נלווה איום ממשי להפסקה מוחלטת של הטיסות אם התיקונים לא יבוצעו.

המלצת הדוח בנושא חוק הטיס הייתה כדלהלן (בתרגום חופשי לעברית מתוך הדוח, פרק ההמלצות): "על מינהל התעופה האזרחית לסייע בידי הממשלה לפתח ו/או ולתקן את חוק הטיס בהתאמה למרכיבי המלצת איגוד התעופה הבינלאומי מסמך 8335" (ראה לעיל).
כחוט השני עולה מן הדו"ח האמריקני, כי מינהל התעופה בישראל חסר סמכויות ואמצעים, ולוקה על כן בכישוריו, בהכשרת אנשיו, בסדרי עבודתו, בחוסר ספרות עזר וכיו"ב.

אך לא רק האמריקנים גילו את בעיות מינהל התעופה הישראלי. בחודש מרס 2001 ביקר בישראל צוות של איגוד התעופה הבינלאומי. ממצאי הדוח של צוות זה חופפים בהתאמה רבה את ממצאי הצוות האמריקני, אם כי הם מרוככים מעט. במרכז הדוח שורה של המלצות ופעולות מתקנות נדרשות.

בנושא חוק הטיס אומר הדוח (בתרגום חופשי לעברית מן הדוח, פרק 3): "חוק הטיס הישראלי מקנה את מלוא הסמכות בתחום התעופה לשר התחבורה. השר הוא המוציא תקנות ובידיו האחריות המלאה לתקינה של התעופה האזרחית. השר מטיל על ראש מינהל התעופה את האחריות לפיקוח הכולל על הבטיחות. כך בנוי מינהל התעופה למרות שהחוק איננו יוצר את הרקע הנדרש להקמתו של מינהל תעופה או למינוי של ראשו".

מסקנה ראשונה: למינהל התעופה האזרחית בישראל אין תשתית חוקית אלמנטרית ואין הגדרת אחריות וסמכות אשר ממנה ינבעו מעשיו או מחדליו.

הסיבה השנייה לכשל של מינהל התעופה בישראל, היא שרגולטור איננו יכול לפעול ללא משפטנים. מיום הקמתו ועד עתה, אין למינהל התעופה האזרחית מחלקה משפטית העומדת עצמאית על שתי רגליה. בחלק מן השנים הוצב למינהל עורך דין כזה או אחר שתמיד היה כפוף הן מקצועית והן מינהלית (!) ללשכת היועץ המשפטי של משרד התחבורה בירושלים. פעמיים, רוכך המצב השערורייתי הזה כאשר ראש המינהל היה, אישית, משפטן. תקנות הטיס שעל פיהן מתנהלת התעופה בישראל זכו לעדכון נרחב רק פעם אחת בהיסטוריה - לפני יותר מעשרים (!) שנה. עשרות תקנות ואף פרקים שלמים ממתינים למתיחת פנים או ליצירה מחודשת ואין תזוזה. המקצוע המודרני ומתחדש הזה נמצא בישראל הרחק מאחור בסולם הקדימויות לטיפול.

בררתי שאלה זו אצל מספר מומחים והרי מובאות מבדיקתי.

א. מה אומר על כך ראש מינהל התעופה לשעבר (1998-2001) עו"ד נרי ירקוני?

(ציטוט ממסמך נ. ירקוני מ-8.2.03): "... מצב דברים זה הינו תוצאה (טבעית...) של מעמד מינהל התעופה בעשרות השנים האחרונות. הוא מנוע מפעילות קונסטרוקטיבית סטטוטורית עצמאית, אלא באמצעות משרד השר. היות ומצב הדברים אינו נתון למחלוקת, הרי שלא יכול להיות גם כל ויכוח באשר לנחיצות השינוי. הבסיס לאוטונומיה הביצועית - עצמאות משפטית".

ועוד משם: "... נדרשת יצירת מערכת משפטית עצמאית במינהל/רשות התעופה האזרחית וזאת על-מנת שלא נמצא את עצמנו בעתיד, שוב, במצבנו דהיום - מפגרים אחרי ההתפתחויות בתעופה...".

ב. מה אומר על כך ראש מינהל התעופה לשעבר (1992-1997) תא"ל (מיל) מנחם שרון?

(ציטוט ממסמך מ. שרון מ-23.2.03): "לסיכום, המסקנה המתבקשת היא, כי לצורך מימוש תפקידיה ואחריותה של רשות לתעופה אזרחית, יש צורך להקים לשכה משפטית הכפופה למנהל הרשות, המתמחה בדיני תעופה, ומאפשרת לו לעצב את מדיניות התעופה ולממשה על-פי חוקים ותקנות עדכניות. ברור לכל מי שעוסק בתעופה כי מדובר לא רק במתן שרות יעיל וקידום משק התעופה, אלא גם בשיפור בטיחות הטיסה".

ג. מה אומר על כך ראש מינהל התעופה לשעבר (1980-1992) עו"ד שי שוהמי?

(ציטוט ממסמך ש. שוהמי מ-19.2.03):
"על-מנת להדביק את הפיגור (של למעלה מעשר שנים!) ולהתקדם בד בבד עם קצב התקדמותה של התעופה האזרחית העולמית, יש צורך מיידי להקציב למת"א לפחות שלושה עורכי דין במשרה מלאה שיעסקו אך ורק בתקינה תעופתית בשנתיים הקרובות, ויש צורך מיידי להעביר את המחלקה המשפטית התעופתית כולה לאחריותו ותחת סמכותו המלאה של ראש מת"א. הוא הדין כאשר תוקם רשות התעופה האזרחית. רשות כזו ללא אחריות מלאה על הייעוץ המשפטי התעופתי תקרטע על רגל אחת והתוצאה עלולה להיות קטלנית".

ד. מה אומר על כך עולם התעופה?

בחנתי מבנים ארגוניים של עשרות מינהלי תעופה במדינות העולם, מהמתקדמות ביותר ועד ל"מפגרות" שבהן. לא מצאתי ולו מינהל אחד שחסרה בו מחלקה משפטית אורגנית.

ה. מה אומר על כך דרור שטרום, הממונה על רשות ההגבלים העסקיים (רשות זו נבחרה כמודל הראוי לחיקוי במעבר מינהל התעופה מאגף במשרד התחבורה למעמד של רשות)?

(הציטוט משיחה בע"פ ביני לבין שטרום):
"לשכה משפטית מובנית ועצמאית לגמרי, אורגנית בתוך המינהל וכפופה לראש המינהל, חיונית ואינה צריכה לעמוד בספק כל שהוא. אם צורך זה לא יוכר וימומש במסגרת תכניתכם להפיכת המינהל לרשות, חבל על כל המאמץ!"

ו. מה אומר על כך דוד בועז (בועז כיהן כיו"ר של ועדות ציבוריות רבות ומרכזיות ובין שלל תפקידיו היה הממונה על התקציבים במשרד האוצר ועוד)?

(הציטוט מתוך שיחה בע"פ ביני לבין בועז):
"הצורך בלשכה משפטית בתוך מינהל התעופה אינו מוטל כלל בספק. מוזר בכלל שיש צורך בטרחה ובזמן כדי לשכנע את המחליטים בצורך זה. דומה הדבר גם לגבי הצורך בחשבות עצמאית".

ישאל אותי הקורא הנאור: האם הצגת את עמדתך זו להנהלת משרד התחבורה? האם טרחת לשכנע? האם מיצית את מאמציך בנדון?

כן וכן וכן (להלן ציטוט מתוך מכתב שלי אל ראש הצוות הארגוני לשינוי מעמד המינהל, אלישע שחף מ-9.12.02):

"... תיקון תקנות, פרסום הוראות ונהלים ואכיפתם כולל באמצעים משפטיים, היא המשימה הבסיסית והחיונית ביותר של המינהל בבואו להשליט סדר ובטיחות בתעופה. אלה הולכים יחדיו עם יעוץ משפטי חזק ומקצועי, ונופלים בהיעדרו... תוקם לשכה משפטית עצמאית במינהל התעופה האזרחית... כל בעלי התפקידים בלשכה זו יהיו חלק אורגני ממבנה המינהל וכפופים לראש המינהל".

המכתב שהופנה אל מנכ"ל משרד התחבורה לא נענה.

והלאה (הציטוט מתוך מכתב שלי כראש המינהל, אל מנכ"ל משרד התחבורה וכל חברי צוות ההיגוי לשינוי מעמד מינהל התעופה מ-19.1.03):
"... חוק הטיס, תקנות והוראות מינהל התעופה הם כלים אלמנטריים בעבודת המינהל ומלאכת אכיפתם היא משימתו העיקרית... המצב לפיו קיימת תלות של המינהל בלשכה המשפטית בירושלים הוא חסר הגיון פנימי מחד וגורם לעיכוב מתמיד וקבוע של פעילות המינהל מאידך. לא יעלה על הדעת שראש מינהל התעופה לא יוכל לקבוע עדיפויות וקדימויות בתחום ההתנהלות המשפטית של הגוף עליו הוא אחראי ואת קצב הטיפול בנושאים השונים המוטלים לפתחו".

גם מכתב זה, ראו זה פלא, לא נענה.

והלאה (הציטוט ממכתב שלי אל מנכ"ל משרד התחבורה ואל שר התחבורה וחברי צוות היגוי לשינוי מעמד המינהל הנ"ל מ-25.2.03):
"... הלשכה המשפטית של המשרד טובה, יעילה וקואופרטיבית ככל שתהיה, לעולם לא תוכל להציע שרות משפטי ביעילות, בהבנה אינטימית ובקדימויות התואמות לצורכי מינהל התעופה... אבקש להדגיש, כי מינהל (או רשות) התעופה האזרחית הוא המוציא לפועל את מדיניות שר התחבורה וראש המינהל כפוף לשר ומדווח לו. עניין זה ראוי להבהרה כדי להסיר דאגות מלב אלה החוששים שהקמת לשכה משפטית אוטונומית במינהל תפגע ביכולת השליטה של השר בענייני תעופה כנדרש בחוק ובשכל הישר...".

מוזר ככל שזה נשמע, גם מכתב זה לא נענה ולו גם במילה אחת.

מסקנה: מישהו בצמרת משרד התחבורה שאינו מבין בדיוק תעופה מהי, מודאג מאד משינוי.

הסיבה השלישית לתפקודו הלקוי של מינהל התעופה - ניהול תקציבי בשלט רחוק המהווה מתכון לכישלון.

למינהל התעופה האזרחית יש תקציב שנתי, אולם לראש מינהל התעופה אין סמכות להשתמש בתקציב. אולי זה מוזר ומפתיע אך זו האמת הצרופה. כל הוצאה כספית שאינה שכר, החל בשקלים בודדים וכלה בסכומים נכבדים, אפילו היא רשומה ומכוסה בתקציב כדת וכדין, מחייבת בקשה כתובה וחתומה בידי ראש המינהל אישית. לעתים מזומנות נתונה בקשה זו לחסדי פקידי המשרד בירושלים. ברצותם יאשרו, ברצותם ידחו וברצותם סתם יגררו.

ביני לביני אני תוהה. מדוע טרחתי לבנות תקציב מלכתחילה? מדוע בניתי את התקציב לפי שיקולי עדיפות וקדימות מקצועיים וטרחתי לקבל עליו אישור? הרי במציאות הבלתי הגיונית הקיימת התקציב של מינהל התעופה אינו אלא קובץ מספרים חסרי משמעות.

מסקנה אופרטיבית נדרשת: מינהל התעופה חייב להיות בעל יכולת עצמאית להוציא לפועל את תקציבו. מותר למי שמוסמך בחוק להרחיב או לקצץ בתקציב, אבל אחרי שנקבע התקציב יש להותיר את הפעלתו למנהל.

סיבה נוספת למכשלות בתפקוד מינהל התעופה: הממונים לא מגיבים ולא עונים.

על-מנת להפוך את מינהל התעופה לרשות, הוקם לפני שנה צוות ניהול בראשות מנכ"ל המשרד ומתחתיו צוות ארגון שהחל בעבודה, צוות כלכלה שהחל בעבודה אף הוא, וצוות חקיקה שלא כונס מעולם. לכאורה היה צורך לכנס את צוות החקיקה מייד, שאחר הכל השאלות היסודיות ביותר צריכות היו להיות מוכרעות בצוות זה. ביום 19.1.03 פניתי למנכ"ל המשרד בכתב וביקשתי: "יופעל מיד הצוות השלישי, הלא הוא צוות החקיקה ויחל בעבודתו".

גם על כך לא זכיתי לתשובה.

במהלך פברואר 2003 קרסה התכנית להפיכת המינהל לרשות בפעם הראשונה. זה קרה בדיון בצוות ההיגוי בראשות המנכ"ל, כאשר נציגי האוצר ונציבות שירות המדינה ביצעו "פניית פרסה" מפתיעה וחזרו בהם מתמיכתם בתהליך שנראתה מובטחת עד אז. כאשר נוכחתי בקריסה וניתחתי את המצב הכנתי תכנית חדשה שקראתי לה "גישה חדשה" שמרכיביה הם:

א. הפיכת המינהל לרשות סטטוטורית.
ב. הקמת מחלקה משפטית חזקה במינהל.
ג. הסמכת מינהל התעופה לנהל את תקציבו באופן עצמאי ואיושו בהתאם.
ד. צמצום כוח האדם במינהל ב-15% על-ידי הפניית משימות למקורות-חוץ.
ה. תוספת של 3 מיליון ש"ח למינהל לצורכי פיתוח יכולות ומערכות חיוניות.
ו. התכנית חייבת להיות נדונה כמקשה אחת.

התכנית המפורטת הזו, כולל תרשים מבנה ארגוני מפורט ותחשיב כלכלי מדוייק, הונחה על שולחן המנכ"ל והשר ביום 1.5.03. היחיד שהתייחס למסמך היה הסמנכ"ל למשאבי אנוש שהגיב לה בראיית ההיבטים הארגוניים של התכנית שבתחום אחריותו.

פרט לכך, לא זכיתי לכל מענה.

בראשית מאי 2003 בעקבות דיון נוסף ועקר לגמרי של צוות ההיגוי בנושא מינהל התעופה, פניתי בעל פה לעוזר שר התחבורה בבקשה לאפשר לי להציג את תכניתי בפורום מצומצם ביותר בפני השר. נעניתי במנוד ראש של "הבנה".

במהלך יוני פניתי, בכתב, בבקשה לפגישה עם השר בנושא הנ"ל.

ושוב נותרתי ללא תשובה.

בסוף יוני הבעתי תמיהה, בשיחה טלפונית, מדוע אינני מוזמן לשר. התשובה היתה, בערך, "תתאזר בסבלנות, יש תור של מנהלים לפניך".

מסקנה:
1. שר התחבורה אינו מכיר בחשיבות הנושא;
2. לשר, שבודאי מעוניין בהסתלקותי מן התפקיד, וטעמיו כנראה עימו, חסר האומץ המינימלי לומר לי זאת ישירות;
3. התכונה שלא להשיב לפניות מנהלים בשרות הממשלתי היא כסרטן בתרבות השלטון שלנו.

הסיבה החמישית לכשל המתמשך במינהל התעופה - מנהלים חסרי סמכות. את העובדה העגומה הזו למדתי על בשרי במשך השנה בה כיהנתי בתפקיד מנהל מינהל התעופה.

דוגמה א': במינהל התעופה ישנם מנהלים ועובדים מצוינים, כמו בכל מקום. ישנם בארגון הקטן הזה גם 2-3 "מרעילי בארות". שונאים ושנואים בין עמיתיהם, מנהלים גרועים, חסרי יכולת להועיל וששים להזיק ככל שיוכלו. אין מה לעשות!! כראש המינהל ללא סמכויות מעשיות קצרה ידי מלשנות את מעמדם האיתן או "רחמנא ליצלן" - לפטרם.

דוגמה ב': מנהל אחד חדש וטוב הצטרף למינהל בתקופת כהונתי. הוא ביקש לצבוע את משרדו הקטן שנראה כחורבה. בקשתו נדחתה ב"לך ושוב" מעצבן עלי ידי המשרד. ידי ראש המינהל (אני) קצרו מלהושיע. סוף מעשה: המנהל החדש הביא למשרדו עובד זר ששיפץ את דירתו הפרטית, שילם לו מכיסו 250 ש"ח וייאורו עיניו.

ודוגמאות נוספות לא חסרות.

מסקנה עצובה: למנהל המצוי בשרות הממשלתי אין כלי ניהול אלמנטריים שישנם לכל מעסיק זוטר בחוץ, ומאד חבל שכך.

לסיכום: היה זה שר התחבורה ד"ר אפרים סנה שגילה את מצבו המבהיל של מינהל התעופה לאחר שהעמיק ללמוד את הדוחות שחיבור מומחי מינהל התעופה האמריקני ואיגוד התעופה הבינלאומי - אחרי שנה בתפקידו.
באמצע 2001 פנה אלי השר סנה וביקש אותי להירתם למשימה ו"להציל" את מינהל התעופה מקריסה. שנה תמימה עוכב המינוי בגלל אנשים רעים בתוך ומחוץ למערכת. מינויי אושר בממשלה ביוני 2002. ארבעה חודשים אחר כך עזב ד"ר סנה את המשרד וכך נותרה יוזמתו "מיובשת". אין לי, ולא היה לי צורך אישי בתפקיד זולת האתגר להציל ארגון מריסוק וזולת החיבה והמחויבות שיש לי לתעופה בישראל.

סוף דבר: האחריות המוטלת על כתפי ראש מינהל התעופה האזרחית גדולה וכבדה. הסכמתי לקחת על עצמי את המשימה כיוון שמעולם לא נרתעתי מנשיאה באחריות, אולם החלטתי שאין כל היגיון שאמשיך לשבת על כס ראש המינהל כאשר הסמכות המתחייבת על-מנת לעמוד במשימה בהצלחה אינה נתונה בידי.

החלטתי להשאיר דוח זה מאחורי בתקווה שיועיל למישהו!

העתקי המסמך הזה הועברו לראש הממשלה אריאל שרון, לשר התחבורה אביגדור ליברמן, לשרים ולמנכ"לים.