הבלתי ממשלתיים על הכוונת התחיקתית

ארגונים בלתי-ממשלתיים – אב"ם – או התארגנויות פרטיות, יש בכוחם להתערב במדיניות הפנימית של מדינה. למעשה, להתאגדויות פרטיות – מפלגות פוליטיות, איגודי עובדים, קרנות תרבות, ארגונים לזכויות אדם וקבוצות לאיכות סביבה – יש טווח פעילויות רחב. הן נתפסות כחלק מן המעורבות הדמוקרטית, שכן הן מאפשרות לאזרחים לעסוק בחיים הציבוריים, לבטא עמדות כלפי הרשויות וכלפי מדיניותן. אב"מים יכולים לפעול על בסיס בלתי רשמי או כישויות משפטיות.

אולם אב"מים או התאגדויות פרטיות ופעילותיהם הפוליטית הופכים בעייתיים, כשמדינה אחרת מממנת, ולפעמים אף מכוונת אותם. השתתפות או התערבות זרה חייבת להיות מונחית על-ידי כללים בינלאומיים מקובלים, שעל פיהם על אנשים זרים לכבד את חוקיה של מדינה מארחת, ועל ממשלות זרות להימנע מלהתערב בענייניה הפנימיים של מדינה.

מדינות זרות וממשלות זרות רשאיות להביע את עמדותיהן ביחס למדינה אחרת באמצעות כלים שניתנו ונוצרו על-ידי המשפט הבינלאומי: הצהרת ממשלה, הערה או מחאה דיפלומטית, הצבעה במוסדות ובכנסים בינלאומיים, או חתימה על אמנה. מימון פעילויות פוליטיות במדינה אחרת הוא אסור על-פי העקרונות הבסיסייים של המשפט הבינלאומי: שוויון בריבונות של מדינות, עקרון סמכות השיפוט המקומית ואחריותה של מדינה לפעולות בינלאומיות בלתי מוצדקות.

מימון פעילויות פוליטיות של אב"מים על-ידי מדינות זרות הוא הפרה ברורה של החוק הבינלאומי, אך החוק הבינלאומי משאיר לכל מדינה את האפשרות לגבש כללים ברורים בעניין, וזאת כדי למנוע בלבול ואי-ודאות משפטיים, למשל במקרה של פרויקטים בעלי כוונות פוליטיות הנעשים בכסות בלתי פוליטית. התפיסה, שפעילויות פוליטיות הן אך ורק כאלה הקשורות ב"בחירות" וב"מפלגות", היא צרה מדי במציאות הקיימת. לממשלות זרות ניתן כיום להתערב פוליטית באמצעות ערוצים רבים, כמו מימון אמצעי תקשורת, עיתונים וכתבי עת, מימון פעילויות של אב"מים שמטרתן הרס תדמיתה ושמה הבינלאומי הטוב של מדינה אחרת, או מימון פעילויות שנועדו להשפיע על דעת הקהל במדינה המארחת. מדינה המממנת פעילות פוליטית של אב"ם במדינה אחרת, פועלת כיריבה פוליטית באמצעות מיופה כוח.

ב-2007 אימצו המדינות החברות בוועידת השרים של מועצת אירופה "המלצה בדבר המעמד המשפטי של אב"מים באירופה". ההמלצה התבססה על "התרומה החיונית של ארגונים בלתי ממשלתיים להתפתחותן וליישומן של הדמוקרטיה וזכויות האדם, במיוחד באמצעות הגברת המודעות הציבורית, השתתפות בחיים הציבוריים והבטחת השקיפות והאחריותיות (accountability) של רשויות ציבוריות".

ברור כי ועידת השרים של מועצת אירופה עסקה בעיקר באב"מים מקומיים, ולא נשקלו בה היבטים והשלכות של התערבות בענייניהן של מדינות זרות באמצעות אב"מים ומימונם. כתוצאה מכך, סעיף 50 להמלצה הוא ליברלי באורח קיצוני ביותר וקובע כי: "על אב"מים להיות חופשיים לגייס ולקבל תרומות – במזומן או בשווה כסף – לא רק מגופים ציבוריים במדינותיהם, אלא גם ממוסדות ומתורמים פרטיים, ממדינה אחרת או מסוכנויות רב-צדדיות, ועליהן להיות כפופות רק לחוקים המסדירים באופן כללי מכס, חילופי מטבע והלבנת הון ולחוקי מימון בחירות ומפלגות".

המלצת הוועידה היא רק צעד ראשון בתהליך ארוך של יצירת תקנות שיחולו על האב"מים, ותהליך זה מתרחש בעולם כולו; אין זה עניין קל ופשוט, אלא תהליך של ניסוי וטעייה.

ארה"ב, סין, רוסיה ואירופה מצויות כעת בתהליך של פיתוח חוקים להסדרת אב"מים. כשרוסיה אימצה בינואר 2006 את חוק הארגונים הבלתי ממשלתיים שלה, הדורש מאב"ם להירשם במדינה ולאפשר ביקורת של מקורות מימונו, הדיון בדוּמָה (בית הנבחרים) חשף, כי הפרלמנט הרוסי רואה באב"ם הממומן על-ידי גורמי חוץ "גיס חמישי", לשם התערבות פוליטית חיצונית בתוך רוסיה. יום לאחר קבלת החוק הצהיר הנשיא דאז, ולדימיר פוטין, כי "מימון חיצוני של פעילות פוליטית חייב להיות בשדה הראייה של המדינה, במיוחד אם מימון זה מתבצע דרך ערוצים מדיניים של מדינות אחרות. אם למעשה משתמשים בארגונים כאלה ככלי לקידום מדיניות חוץ של מדינות אחרות – זהו דבר בעייתי".

בהודו אנו עדים לאותם חששות בדבר התערבות סמויה של ממשלות זרות. ב-2005, למשל, התקבל שם חוק בדבר ארגונים בלתי ממשלתיים, וזאת כדי למנוע ממלכ"רים להסיט הכנסות בחשבונות רווחיים. אבל סיבה טובה נוספת לקבלת החוק הייתה למנוע מכסף זר להיות מנוצל להשפעה על מדיניות הפנים ההודית.

על חוק הארגונים הבלתי ממשלתיים הרוסי נמתחת ביקורת חריפה מצד ארגוני זכויות אדם, והוא נבחן על-ידי אסיפת הפרלמנט של מועצת אירופה (PACE). אך חשוב לציין, שמועצת אירופה נמנעת מלגנות את עצם קיומו של חוק המסדיר פעילות של אב"מים, והביקורת הנוקבת שלה נוגעת רק להיבטים משניים של החוק הרוסי.

למרות הדימוי הכללי החיובי שיש לאב"מים כמייצגי החברה האזרחית, יותר ויותר מדינות מאמצות חוקים ספציפיים להסדרת פעילות של אב"מים, כדי למנוע מהם ניצול לרעה של פעילותם ומתן מחסה לפעילויות בלתי חוקיות וכדי להגן על מוסדות המדינה. מתקפת ה-11 בספטמבר זירזה ברחבי העולם את חקיקתם של חוקים המסדירים את עניין זה, וזאת כדי לחשוף ולהעניש מימון של פעילות טרוריסטית, הנעשה במסווה של פעילות ארגונים בלתי ממשלתיים הומניטריים או חברתיים.

הוויכוח בעניין החוק הרוסי חושף קונסנזוס, שיש נחיצות בעצם מתן מסגרת חקיקתית לפעילויות הארגונים הבלתי ממשלתיים, ושמדינות רבות נמצאות בתהליך פיתוח של דרכי ההתנהלות המיטבית של המדינה בנושא. המשפט התקדימי ילטש ויפרש את החוקים החדשים בעניין האב"מים, ככל שתילָמֵד ההשפעה שיש לגופים אלה על ההתרחשויות הפוליטיות במסגרת המדינה. מה שברור הוא, כי בהיעדר אמנה בעלת משמעות בנושא זה, הריבונות הלאומית והסמכות המקומית מאפשרות לכל מדינה לאמץ לעצמה חוקים משלה.

הערכות מלמדות כי כ-60 אחוז מן המימון של אב"מים בא מתמיכתן של מדינות, והשאר – מתרומות פרטיות. על בסיס הערכות אמינות אלה, ניתן לדבר על "חברה אזרחית בחסות מדינות", שבמובן מסוים הוא דבר והיפוכו. במקרים רבים אב"מים משויכים פוליטית, גם אם על-פי התקנון שלהם הם עצמאיים או בלתי מפלגתיים. שיוכו הפוליטי של אב"ם חורג אל התחום של יחסי חוץ, אם הוא פועל במדינה אחרת או כאשר פעילותו ממומנת על-ידי ממשלה זרה.

תקינה בנושא האב"מים ופיקוח עליהם הם כיום הכרח חקיקתי – מטלה שניתן לבצעה רק בכל מדינה בנפרד. כינוס זה דן במימון מצד ממשלות וארגונים זרים, שהוא אחד ההיבטים החשובים ביותר של הנושא. מנקודת מבט של המשפט הבינלאומי, המניעים העיקריים להסדרתו בחוק של מימון על-ידי ממשלות זרות, הוא שמירה על יחסים טובים בין מדינות ומניעת מניפולציה של צדדים שלישיים – אב"מים – על-ידי ממשלות זרות או ארגונים בינלאומיים.

המלצתי היא לשקול את העקרונות הבאים בכל חקיקה, המסדירה את המימון על-ידי מדינות זרות או על-ידי ארגונים בינלאומיים: לא יוּתר כל מימון של אב"ם מקומי על-ידי מדינה זרה, או ארגון בינלאומי, בין אם ישירות ובין באמצעות צדדים שלישיים, אלא על בסיס של הסכם מיוחד עם המדינה או הארגון הבינלאומי הזרים, ותוך קיום דרישות נוספות של פיקוח ואימות; אב"ם זר יחויב ברישום ובמערכת של כללים מנהליים וכללי אחריותיות (מומלץ שכללים אלה יהיו דומים לכללים המסדירים את האב"מים המקומיים, גם אם יותרו תיקונים קלים בהתחשב בנסיבות ספציפיות); הממשלה תוכל לנקוט צעדים לשמירת הביטחון הלאומי, במקרה של שימוש לרעה בזכויות, או של הפצה מכוונת של מידע מוטעה או שלא בתום לב, המכוון לפגוע בתדמית או בשם הטוב של המדינה או של מוסדותיה.