מועצת העם, שנתנה בידנו את מגילת העצמאות, כנסת ישראל, שנתנה בידנו את חוקי היסוד, ושופטי ישראל בפסיקתם מאז קום המדינה, טוו את דמותה המשטרית של ישראל. חיבור עמוק לעבר והבנה של אתגרי ההווה והעתיד, הם חלק מהמארג של ערכי היהדות והדמוקרטיה. מארג משטרי אחד.
אני מברכת את ראש לשכת עורכי הדין ואת מארגני הוועידה השנתית על שבחרו לייחדה בסימן "יהודית, דמוקרטית, שוויונית". זו בחירה מוצלחת בעיני. נטייה טבעית היא, להשהות את העיסוק בסוגיות עומק, מעוררות מחלוקת. הדחוף גובר על החשוב. אך המציאות אינה שוקטת על שמריה, ושאלות העומק אינן נעלמות. עלינו להקדיש את הזמן הראוי לבחינה של סוגיות מפתח. עלינו לעשות זאת בפתיחות, בהקשבה, מתוך כבוד למגוון הדעות. זה חלק מתפקידנו ומאחריותנו.
נאספו כאן מומחים ואנשי ציבור המייצגים תפיסות שונות ודעות שונות. דבר אחד משותף לכולנו - הדאגה לעתידה של מערכת המשפט הישראלית. אני רואה בוועידה סימן אופטימי לכך שעודנו מאמינים ביכולתנו לנהל שיח מעמיק בנושאי ליבה. שיח שאינו מבקש לטאטא מחלוקות אל מתחת לשטיח, ומכוון לחזק ולשפר את מערכת המשפט ומוסדות המשפט. שיח שמייחס כבוד לקיים, ואינו מבקש חלילה להורסו, אך גם חותר לשיפור ולשינוי מקום בו הדבר נדרש.
אין משילות בלא ייעוץ משפטי עצמאי
הזמן שנתון לי היום קצר. אין הוא מאפשר דיון משמעותי בקשר שבין ערכיה היהודיים והדמוקרטיים של המדינה לבין עקרון השוויון. אציג, בתמצית, את תפיסת העולם המקצועית של הייעוץ המשפטי לממשלה, בנוגע למושג ה"משילות". משילות היא אבן יסוד במשטר הדמוקרטי. לא בכדי התעורר בשנים האחרונות שיח ער בעניין זה, וחשוב לדייק את הקשר בין משילות, משפט ודמוקרטיה.
האחריות לגיבוש מדיניות הרשות המבצעת מוטלת על הדרג הנבחר. משילות, על-פי אחת ההגדרות, היא היכולת של הדרג המדיני לקבוע מדיניות, להוביל את מוסדות השלטון למימוש המדיניות שנקבעה, ולצדה אחריות הדרג הנבחר בפני הבוחרים ביחס לתוצאות המדיניות ויישומה. בלא משילות נפגע התהליך הדמוקרטי, שכן ניטל עוקצו של עקרון הייצוג. הפגיעה בערך של הגשמת רצון הרוב מובילה לאכזבה מהשיטה הדמוקרטית עצמה.
תפקידנו בייעוץ המשפטי לממשלה לסייע לדרג המדיני למשול. חובתנו, להבין לעומק את מדיניות הממשלה ואת הטעמים שביסודה, ולאפשר את הגשמתה בגבולות הדין. זוהי משימתם של כלל גורמי המקצוע בממשלה. ממשלה המשיגה את היעדים שקבעה היא אפקטיבית. הצלחת הממשלה נזקפת, בצדק, לזכות נבחרי הציבור. אך ביצוע ומימוש יעדי הממשלה, הם גם הצלחתם המקצועית של עובדי המדינה שהניחו את התשתית המקצועית לכך. אין ניגוד אפוא בין משילות לבין קיומו של מערך ייעוץ משפטי עצמאי ומקצועי. ההפך - אין משילות בלי ייעוץ משפטי עצמאי ומקצועי.
אסביר. בשנים האחרונות יש קולות הטוענים כי שלטון החוק פוגע במשילות, או עומד בניגוד לה. אני חולקת מכל וכל על אמירה זו. משילות ושלטון החוק חד הם. בהקשר זה יש להבחין בין משילות פורמלית או טכנית לבין משילות מהותית. משילות פורמלית עשויה להסתכל על זווית ראייה אחת ויחידה - האם הממשלה אפקטיבית במימוש יעדיה. או במילים אחרות: האם עולה בידי הדרג הנבחר לממש את רצון הרוב. משילות מהותית, לעומת זאת, אוחזת בתפיסה לפיה הכוח השלטוני אינו מופעל בחלל ריק, אלא בתוך מסגרת ערכית.
לצד מסירת הכוח השלטוני לנבחרי הציבור לשם ייצוג בוחריהם, מוטלת עליהם חובת נאמנות כלפי הציבור. כלל הציבור. תמצית המשילות בישראל, היא, אם כך, הפעלת הכוח השלטוני באופן אפקטיבי. אך לא פחות חשוב מכך, באופן שמתיישב עם ערכיה היהודיים והדמוקרטיים של המדינה. בין היתר: שלטון החוק, הפרדת רשויות, עצמאות מערכות אכיפת החוק והשיפוט, שוויון והגינות שלטונית. משילות אינה כוח אבסולוטי, אלא כוח המופעל במסגרת משטרית, הנגזרת מערכי המדינה.
הנבחרים עצמם מבקשים את הייעוץ
ייעוץ משפטי עצמאי הוא כלי הכרחי בארגז הכלים של נבחר הציבור. הוא איננו עול. הניסיון מלמד, כי נבחרי הציבור עצמם מבקשים אותו. זהו אחד ממאפייניה החשובים של דמוקרטיה אמיתית באשר היא. רק ייעוץ משפטי עצמאי, שנאמנותו מסורה לציבור, יסייע לדרג המדיני למשול משילות מהותית. הצעות שעולות מעת לעת ומבקשות לכרסם בעצמאותם של המשפטנים בשירות הציבורי, ובפרט להגדירם כנושאי משרות אמון, החבים בנאמנות אישית כלפי נבחרי הציבור, שגויות בעיני. הצעות אלה עלולות להכשיל את נבחרי הציבור במקום לסייע בידם ועלולות לפגוע במשילות.
עד כה ברמה העיונית. ומכאן למישור המעשי. לחיים עצמם. היכרות עם שגרת עבודת הממשלה ממחישה, כי הטענה בדבר ניגוד בין משילות לבין שלטון החוק, הועצמה באופן מלאכותי ומוגזם. נבחרי הציבור בישראל פועלים ומבקשים לפעול במסגרת החוק.
כאשר מקדמת הממשלה הצעות החלטה או מהלכי חקיקה, נערך שיח שוטף בין הדרג המדיני לדרג המקצועי. כאשר מתעוררים קשיים מקצועיים או משפטיים, הם לרוב נפתרים במסגרת השיח, תוך מציאת פתרונות מעשיים יחד עם מערך הייעוץ המשפטי. תמונת המצב האמיתית מראה כי מספר המקרים שבהם לא ניתן היה לקדם החלטת ממשלה או חקיקה בשל מניעה משפטית הוא מזערי.
על-רקע זה ברור מדוע ההצגה של הייעוץ המשפטי לממשלה כמי שמקבל החלטות מדיניות, במקום הדרג המדיני, אינה נאמנה למציאות. כך, הייעוץ המשפטי לממשלה אינו קובע כיצד תקצה הממשלה את תקציבי המדינה, לא מנהל מו"מ מול ארגוני עובדים כאלה ואחרים, ואינו קובע מהו האופן שבו תתמודד הממשלה עם פסיקות של בית המשפט העליון המחייבות אותה, כמו בעניין תנאי המחייה בבתי הכלא.
איפוק וריסון, לא שיתוק
עבודת הממשלה בתקופת הבחירות היא דוגמה ממחישה נוספת. הסוגיות שמגיעות לשולחני בעת הזו מעוררות מתח בין תפקוד רציף ואפקטיבי של הממשלה הנוכחית לבין חובתה לנהוג באיפוק ובריסון. דיני האיפוק והריסון אינם סותרים את המשילות, אלא מתחייבים ממנה. ראוי כי הממשלה הבאה, זו שתהנה מאמון הכנסת, היא שתכתיב את המדיניות במבט צופה פני עתיד. הממשלה המכהנת בתקופת בחירות אמורה להתמקד בניהול השוטף, החיוני והדחוף של המדינה, ולא לכבול את ידי הממשלה הבאה.
כפי שאמרתי בעבר - רציפות שלטונית כן; איפוק וריסון כן; שיתוק לא. הניסיון המצטבר מלמד שבתקופת בחירות תמיד יהיה מי שמרוצה מההחלטה שלי ומי שאינו מרוצה ממנה. אני פתוחה לשמוע ביקורת ואינני חוששת ממנה. לא באתי לשאת חן. באתי למלא את תפקידי בצורה עצמאית, מקצועית ועניינית.
נושא המינויים בעת בחירות הוא מקרה פרטני של הכלל עליו עמדתי. עקרון המשילות, מחייב את הממשלה היוצאת לכבד את הממשלה הבאה, גם בהיבט זה. הדין קובע כי בעת בחירות יבוצעו מינויים במגבלות של איפוק וריסון, רק מקום שיש חיוניות ודחיפות בביצועם בעת הזאת. אין לטעות: הייעוץ המשפטי לממשלה אינו הגורם הממנה, לא בכלל ולא בתקופת בחירות. אנו לא מחליפים את שיקול הדעת של הממשלה, אלא בוחנים, בעיקרם של דברים, את עיתוי המינוי בראי דיני הבחירות.
במסגרת הבחינה המשפטית של מינויים המבוצעים על-ידי הממשלה היוצאת בתקופת בחירות אנו מבקשים, כי תונח על-ידי אנשי המקצוע הרלוונטיים תשתית עובדתית מוצקה שתבסס את הטענה כי מתקיימות אמות המידה המאפשרות מינוי בעת הזו. אין די בטענה כללית לחיוניות ודחיפות. עקרון המשילות המהותית, והעיקרון של הימנעות מכבילת שיקול דעתה של הממשלה הבאה, מחייבים לבחון את השאלה האם אלמלא המינוי, דווקא בעת הזו, תיפגע באופן מהותי יכולת התפקוד של הגוף.
רמטכ"ל כן, מפקד גל"צ לא
כך, כאשר שר הביטחון ביקש למנות רמטכ"ל, הוצגו לצד הבקשה חוות דעת של גורמי מקצוע, שביססו דחיפות ביטחונית בהשלמת תהליך המינוי בעת הזו דווקא. זאת, לשם הבטחת תפקודו האפקטיבי של צה"ל, בשים לב לאתגרים הספציפיים העומדים לפתחו ולאופן היערכותו להתמודדות עימם.
מהצורך הביטחוני החיוני והדחוף במינוי רמטכ"ל נגזר גם הצורך הדחוף במינוי יושב-ראש לוועדה המייעצת לממשלה בענייני מינויים. משך כהונתם הקשיחה של חברי הוועדה, בת שמונה השנים, נקבע בהחלטה עקרונית של הממשלה משנת 2018. זאת, בכוונה לשמר את מעמדם העצמאי של חברי הוועדה כשומרי סף, ולנתק את הזיקה בינם לבין ממשלה כזו או אחרת. מנגד, כאשר הובא בפני מינוי מפקד לתחנת הרדיו גלי צה"ל, לא הוצגו נימוקי דחיפות וחיוניות שהראו שאלמלא המינוי בעת הזו יכולת התחנה לתפקד תיפגע באופן מהותי. ובהתאם - המינוי לא קודם.
לסיום, על-רקע ההכרה בחשיבותה של משילות מהותית, ברצוני להזכיר שהמאבק בפשיעה החמורה ובשחיתות השלטונית הם חלק מהיעדים שקבעה הממשלה. למשטרת ישראל, לתביעה הכללית, ולייעוץ המשפטי - לכולם תפקיד קריטי במאבק זה. כולנו צריכים להיות מודאגים מהמגמה של הקצנת ההתבטאויות כלפי אנשי משטרת ישראל וכלפי אנשי התביעה הכללית, העושים לילות כימים לשם הגנה על שלום הציבור.
כאמור, ביקורת היא לגיטימית. חובתנו להיות קשובים לה, להפיק לקחים מטעויות ולתקן. אך יש לשלול השתלחויות אישיות או העלאת טענות בלתי מבוססת. השתלחות אישית, בשוטרים, בשופטים, בפרקליטים ובעובדי ציבור בכלל, אינה מועילה, וחמור מכך היא עלולה לרפות את ידיהם ולפגוע במשילות.
הערות על נצח יהודה ומינוי ראש אמ"ן, ולקח מאיר עיניים ממשה רבינו
