דרושה רפורמה בטיפול בתלונות ברשויות המקומיות

ב-8.4.2008 נכנס לתוקפו חוק הרשויות המקומיות (ממונה על תלונות הציבור), המחייב רשויות מקומיות למנות ממונה תלונות ציבור. בדברי הסבר לחוק נקבע, כי "הוראות חוק זה דומות בחלקן להוראות שקבועות חוקים אחרים לגבי ממלאי תפקידים מקבילים, כגון חוק מבקר המדינה, התשי"ח-1958, חוק הרשות השנייה לטלוויזיה ורדיו, התש"ן-1990, וחוק נציב תלונות הציבור על שופטים, התשס"ב-2002".

הנה כי כן, המחוקק בקש להקים ברשויות אורגנים לטיפול בתלונות הציבור בדמותם ובצלמם של נציבי תלונות בעלי הסמכות הגדולה ביותר במדינה. מהי אותם סמכות? עיון בהוראות החוק ובפסיקה הדלה הקיימת בעניין לא מותיר ספק - בעוד שהחוק מגדיר במפורש את התלונות שאין לטפל בהם (שיקול הדעת מצומצם), היקף שיקול הדעת של הנציב בהחלטה על הסעד רחב.

בבג"ץ 304/71 נדונה לראשונה סמכותו של נציב תלונות הציבור, זאת בעתירה שהוגשה קצת לאחר שתוקן חוק מבקר המדינה (שקבע כי יש למבקר סמכות לברר תלונות). באותה עתירה ביקש העותר להורות למשרד הרישוי לשנות רישום שנת עליה לכביש לכלי רכב. בג"ץ קבע: "מתאים הענין דנן לטיפולו של נציב התלונות, ואם צודקות טענותיו של העותר, יש להניח שטיפולו של הנציב יביא את העותר על סיפוקו, אם כי החוק לא נתן אמצעי כפיה בידי הנציב". אם הסעד שיעניק נציב תלונות הציבור לעותר לא יהיה מספק, אזי "יוכל [הוא] לפנות מחדש בבקשת סעד לבית משפט זה".

אם כן, ביהמ"ש הפנה את העותר לנציב תלונות הציבור (מבקר המדינה) לא כיוון שהוא לא מוסמך לדון בעתירה, "אלא שלפי שעה איננו רואים צורך במקרה זה להושיט סעד לעותר למען הצדק, אשר מסתבר שיוכל להשיגו בעזרת הנציב". ואכן "כוחו של נציב תלונות הציבור נופל מכוחו של בית משפט זה", כיוון ש"הוא רק להצביע על הצורך בתיקון המעוות ועל הדרך לתיקונו" ולא "לחייב או לכפות ביצוע החלטתו, כפי שבית משפט זה מסוגל לעשות".

לשון אחר: "החלטתו של הנציב היא בגדר המלצה בלבד ולא בגדר הוראה או צו מחייב. ואולם סבור אני, כי מותר לצאת מן ההנחה כי בדרך כלל דברו של הנציב יכובד ויקוים הלכה למעשה כלשונו וכרוחו; ומי שלא ינהג כך יצטרך לתת את הדין לפני דעת הקהל בארץ והכנסת, אשר לבטח לא תסבול שמעשים נפסדים, שנמצאו על-ידי הנציב שאינם לפי דרכו של מינהל תקין, או שיש בהם משום נוקשות יתרה או אי-צדק בולט, יישארו בקלקלתם ולא יתוקנו כדרישתו". ויתרה מזאת אם החלטה של נציב תלונות הציבור לא תכובד, אזי "ירבץ על המשיב משא כבד ביותר להצדיק את מעשהו, בניגוד לדעת הנציב, ואת אי-היענותו להמלצתו".

חוק הממונה על תלונות הציבור ברשויות המקומיות, להבדיל מחוק מבקר המדינה, מגדיר באופן ערטילאי את סמכותו: "רשאי הממונה על תלונות הציבור להצביע על הצורך בתיקון הליקוי ועל הדרך והמועד לכך". זאת כאשר בחוק מבקר המדינה נקבע, כי "נציב תלונות הציבור רשאי ליתן כל צו שימצא לנכון ולצודק, לרבות צו זמני, כדי להגן על זכויות העובד, בשים לב לתיפקודו הראוי של הגוף שבו הוא עובד".

גם סמכויותיו של נציב תלונות הציבור של הרשות השנייה לטלוויזיה ורדיו ליתן סעד מובאים בחוק באופן מפורש, וכך גם באשר לנציב תלונות הציבור על השופטים, כאשר כאן החוק אף מקנה לנציב התלונות סמכות להגיש ערר בפני שר המשפטים ונשיא ביהמ"ש העליון, אם התלונה לא טופלה באופן המניח את דעתו.

אם כן, בעוד שהמחוקק כיוון להקמתו של ממונה על בירור תלונות בדמותו ובצלמו של מבקר המדינה, שיהווה כתובת להגשת תלונות על הרשויות המקומיות וגופים הסמוכים לה (חברה כלכלית, מועצה דתית, גופים נתמכים ועוד) בפועל הוא הותיר עמומה את סמכותו ליתן סעד. גם החובה המוטלת על ממונים לתלונות הציבור לפרסם דין וחשבון, שנועדה "להגביר את אמון הציבור ברשויות המקומיות ובין היתר לתרום לשקיפות עבודתו של הממונה", מנוסחת באופן כללי, כך שכמעט לא ניתן ללמוד מהם דבר על הסעדים שהללו קבעו.

האם למרות השוני בהיקף הסמכויות, ממונים על תלונות הציבור זוכים לאמון הציבור? בהעדר נתונים בני השוואה, הניתוח היחיד שניתן לעשות הוא בחינה של היקף התלונות המוגשות למבקר המדינה. עיון בדוחות מבקר המדינה למן 2008, מאז נכנס החוק לתוקפו, מעלה, כי לא זו בלבד שלא חלה ירידה במספר התלונות שהוגשו למבקר המדינה, אלא משקלן של תלונות אלה עלה ביחס למגזרים האחרים.

גם כאשר משווים את השנה בה החלו ממונים על תלונות הציבור לפעול ברשויות (2009) ובין הנתונים האחרונים הקיימים (2019) עולה, כי מספר הפניות ממגזר זה שהוגשו למבקר המדינה לא פחת, אלא להפך - עלה ב-19.5% (אם כי מספר כל התלונות עלה יותר - ב-26.9%). מובן שיש לקחת בחשבון גורמים נוספים כמו את הגידול באוכלוסייה, אולם גם בנטרול פרמטרים אלה נראה, כי הממונים על תלונות הציבור ברשויות אינה נהנים ממשקל סגולי אליו כיוון המחוקק.

כוונת המחוקק כפי שבאה לידי ביטוי בדברי ההסבר, ואף העובדה שמבקר המדינה נוהג להפנות תלונות לממונים ברשויות, מלמדות, כי הציפיות מהם גדולות. והרי בעל תפקיד זה מוסמך לברר תלונות בכל רחבי הספירה המוניציפלית (לרבות גופים המקבלים תקציבים מהרשות), המספקת שירותים חיוניים רבים ובהם חינוך, רווחה ופיתוח אורבני. ברם, עמימות החוק בקשר לסמכויותיהם של הממונים להעניק סעד, והעדר אפשרות לערער על האופן בו החלטתם יושמה, מה גם שהדוחות לא כוללים מידע על הסעדים שהללו העניקו, מלמדים שיש מקום לשיפור.

היתרונות שבפנייה לממונה על פניות הציבור ברשויות, בייחוד כיוון שהחלופה לכך היא פנייה לערכאות הכרוכה בהוצאה כספית, ממחישות את הצורך בבחינה מחדש. אם המחוקק אכן מבקש שברשויות המקומיות יקום אורגן בדמותו ובצלמו של מבקר המדינה, אזי עליו לקבוע גם בחוק הוראות מפורשות בדבר סמכויותיו של הממונה להעניק למתלוננים סעד וכן מתן אפשרות לממונה לערור כנגד החלטות הרשות ביחס לקביעותיו.