מי יבקר את החלטת הוועדה המחוזית?

במאמרנו זה בחרנו להתמקד אפוא, בזכות הערר על החלטת ועדה מחוזית בדבר אישורה או דחייתה של תוכנית שבסמכותה, תוך בחינת השאלה האם על-אף שבדין קיימות לפרט אלטרנטיבות להשיג על החלטת הוועדה המחוזית, המדובר בזכות קיימת מבחינה מעשית או שמא מדובר לרוב באפשרות תיאורטית בלבד. כן בחרנו לעסוק בנוסף במאמרנו זה במועד המצוי והרצוי לתקיפת החלטת הוועדה המחוזית, ה"מלכוד" אליו נקלע הפרט, והאנומליה שנוצרה עקב כך, תוך הצעות לייעול ושיפור חלק מהדין החל בנסיבות אלה.

מבחינת המסגרת הנורמטיבית, בסעיף 110 לחוק התכנון והבניה התשכ"ה - 1965 (להלן - "החוק"), התווה המחוקק דרך להשיג על החלטותיה של הוועדה המחוזית הנדונה בפני המועצה הארצית. לדרך זו יתרון בולט, באשר הרכבה של המועצה הארצית מבטיח כי הביקורת על החלטות הוועדה המחוזית תיעשה על-ידי גורמים מקצועיים, ובסופו של ההליך אפשר שהסעד שתושיט המועצה הארצית יהיה אף יעיל מזה שעשוי העורר לזכות בו בבית המשפט ולו מהטעם שכפי שבתי משפט פסקו לא פעם, יש להעדיף ברור של נושאים תכנוניים במסגרת גוף תכנוני עליון - הוא המועצה הארצית - על פני ו/או לכל הפחות קודם, לבירורם במסגרת בתי המשפט אשר כידוע, מסייגים את התערבותם בסוגיות תכנוניות, והתערבותם מתמצית אפוא בעיקר לעילות מנהליות כגון סבירות, מידתיות וכו' ר' למשל עת"מ (ת"א)2076/04 גומעה ואח' נ' הוועדה המחוזית לתו"ב (פורסם בנבו).

אלא מאי? שהזכות לערור אינה מוקנית "אוטומטית" ותלויה במידת מה בגורם המעוניין "להשיג" על החלטת הוועדה המחוזית. כך, בהתאם לסעיף 110 (א) לחוק במסגרתו נמנית רשימת הגורמים הרשאים לערור על החלטת הוועדה המחוזית בדבר אישור תוכנית או דחייתה בפני המועצה הארצית נקבע, כי הגורמים הרשאים להגיש ערעור בזכות הינם שלושה חברי ועדה מחוזית לתכנון ובניה כאחד; ועדה מקומית/רשות מקומית הנוגעת בדבר, ואילו הגורמים הרשאים להגיש ערר ברשות הינם מגיש התוכנית ומי שהתנגדותו לתוכנית נדחתה.

בהתאם לאמור, המעוניין לערור על החלטת הוועדה המחוזית והתנגדותו נדחתה רשאי בהתאם לסעיף 110 (ב) להגיש בקשת רשות לערור ליו"ר הוועדה המחוזית לתכנון ובניה תוך 15 יום ממועד המצאת החלטת הוועדה המחוזית.

פסק הדין המנחה בעניין קשת המקרים בהם תוענק רשות לערור בהתאם לסעיף 110 לחוק הינו עע"מ 3663/02 ועד שכונת עין כרם נ' הוועדה המחוזית לתכנון ולבניה, מחוז ירושלים, פ"ד נז (2) 882 (להלן - "פס"ד עין כרם"), שם ניסה כב' הש' אור להתוות מסגרת לשיקול דעת יו"ר הוועדה המחוזית בבקשה להגשת ערר בבואו לסנן את היקף העררים המוגשים למועצה הארצית, לפי סעיף 110 לחוק, תוך סקירת הגישה המצמצמת והגישה המרחיבה של בית המשפט בעניין בקבעו את אמות המידה הכלליות למתן רשות ערר למועצה הארצית שהעניין חשוב בשל היותו בעל השלכה רחבה מחמת אחת משלוש תכונות: אופיו העקרוני, היותו מלווה ברגישות ציבורית מיוחדת, היותו נתון למחלוקת ציבורית קשה.

לנקוט בגישה מרחיבה בקשת אפשרויות הערעור

בין היתר ובעיקר על יסוד קביעה זו, מרבית הבקשות לרשות לערור נדחות אפוא על-ידי יו"ר הוועדה המחוזית מהטעם שהבקשות אינן מעלות סוגיות בעלות השלכות נרחבות /חשובות המצדיקות מתן רשות לערור. במצב דברים זה, הדרך היחידה על פניו העומדת לפרט החפץ "להשיג" על החלטת הוועדה המחוזית הינה, באמצעות הגשת עתירה מנהלית לבית המשפט לעניינים מנהליים.

מבחינת המועדים במצב דברים המתואר לעיל, קבעה ההלכה הפסוקה כי לכאורה המועד להגשת עתירה מנהלית לתקיפת החלטת הוועדה המחוזית מתחיל ממועד ההחלטה הדוחה בקשת רשות לערור, אלא אם כן, נתנה רשות ואז יחל המועד לאחר החלטת המועצה הארצית. לעניין זה נפנה לפסק דין בעניין ע"א 6365/00 אברהם בר אור נ' הוועדה המחוזית לתו"ב, מחוז צפון, נו (4) 38 (פורסם בנבו).

ברם, במצב דברים מעין זה, מתעוררות דילמות נוספות, כך למשל כאשר מוגש ערר בזכות למועצה הארצית (כגון ועדה מקומית המחליטה להגיש ערר), משמע, שהחלטה בדבר אישור/דחיית תוכנית צפויה להתברר בפני המועצה הארצית בלאו הכי, כך שטרם "נסתם הגולל" על החלטה הסופית בקשר עם התוכנית, או אז מתעוררת השאלה, האם למרות הגשת הערר, על הפרט שהתנגדותו נדחתה ושאינו מהווה משיב בהליך במועצה הארצית להגיש עתירה מנהלית עת נדחתה בקשת רשות לערור, או שמא יש להמתין להחלטה סופית במועצה הארצית?

ההתלבטות נובעת בין היתר מהטעם, שבעוד שלפי הדין יש להגיש עתירה מנהלית ללא שיהוי, הרי שבפסיקה נקבע לא אחת כנגד כי עתירה מנהלית יש להגיש לאחר מיצוי הליכים בפני מוסדות התכנון, כך למשל נקבע בבג"ץ 4776/03 מלון רג'נסי ירושלים בע"מ נ' שר הפנים (פורסם בנבו) שם צוין בין היתר כי: "עתירה מנהלית יש להגיש רק לאחר מיצוי הטיעונים לפני ועדות תכנון השונות". אחרת, וככל ותוגש עתירה הנגועה בהעדר מיצוי הליכים, הרי שזו תדחה על הסף. ר' לעניין זה בג"ץ 762/86 ליקוויד קלאב בע"מ נ' ראש העיר תל אביב, פד"י מא (2) 656; ע"א 4002/98 מונייר נ' הו"מ לתו"ב, פד"י נד(4) 665,670.

נציין בהקשר זה, כי תקנה 4 (א) לתקנות התכנון והבניה (ערר בפני המועצה הארצית) התש"ל 1972 קובעת את רשימת המשיבים בערר, כאשר מי שהתנגדותו נדחתה אינו נמנה ביניהם. בדרך זו, הפרט שהתנגדותו נדחתה אינו מהווה צד להליך במועצה הארצית, ולצורך צירופו עליו להגיש בקשה בהתאם לתקנה (4(ג)), והמועצה הארצית רשאית להורות על צירופו, אם כי גם במקרה שבקשתו לצירוף מתקבלת, הרי שבכל מקרה (וככל ולא מוגשת בקשה מתאימה) טענותיו של הפרט מתמצות אפוא רק לטיעונים שהועלו בערר שהוגש, ובכך למעשה נמנעת הימנו אפשרות להעלות טענות נוספות שיש לו בקשר להחלטת הוועדה המחוזית.

כך או כך, בין אם הפרט שהתנגדותו נדחתה מצורף להליך ובין אם לא, יש הטוענים שהבירור במסגרת עתירה מנהלית ראוי שיהיה ב"סוף הדרך", קרי: לאחר החלטה סופית של המועצה הארצית, שכן הגשת עתירה מנהלית (שעה שבקנה מנוהל ערר בפני המועצה הארצית) תהא מוקדמת, לא כן שכן ובמקרים מסוימים מיותרת (באשר ייתכן שבעקבות הערר תשונה החלטת הוועדה המחוזית כך שתייתר את הגשת העתירה), תוביל לדיון כפול ומכופל ומיותר עלולה לסרבל את הדיון בשתי ערכאות שונות באותו נושא, ובתוך כך להביא חלילה להכרעות סותרות ולבזבוז זמנם של בית המשפט והצדדים להליך ואף לחיוב בהוצאות משפט עקב הגשת עתירה מוקדמת.

ואולם, לצד האמור, הפרט שהתנגדותו נדחתה מוצא עצמו לא אחת בין "הפטיש לסדן", שכן, לפי הפסיקה האחרת, גם אם הנ"ל צורף כצד למועצה הארצית והגשת העתירה תעשה לאחר החלטתה הסופית של המועצה הארצית, הרי שטיעוניו של הפרט יתמצו לטיעונים שהועלו בערר בלבד, ולו יהא חפץ להעלות טענות נוספות שלא קבלו ביטוין בערר, עלולה לעלות בפניו הטענה כי היה עליו להגיש עתירה לאחר ההחלטה בבקשת רשות לערור ומשלא עשה כן נסתם הגולל על טענותיו הנוספות (שלעיתים מהוות טענות עיקריות כנגד החלטת הוועדה המחוזית).

לשם המחשת האמור נפנה למשל למקרה שנדון בפני בית המשפט לעניינים מנהליים בתל אביב מפי כב' הש' מודריק בעניין עת"מ 17959-09-10 עמותת תושבים למען נווה צדק נ' המועצה הארצית לתכנון ובניה ואח', (פורסם בנבו). שם דובר על עתירה שהוגשה ונטען נגד העותר כי לאחר שנתנה החלטת המועצה הארצית שם שימש כמשיב בלבד מנוע הוא מלהעלות טענות החורגות ממסגרת הדיון שהתנהל במועצה הארצית ובית המשפט אישר האמור, כך שהתוצאה המשתמעת מן האמור הינה כי לו רצה אותו עותר להעלות טענות נוספות כנגד החלטת הוועדה המחוזית שלא פורטו בערר, היה עליו להגיש עתירה קודם לכן.

לפיכך ולאור העדר אחידות דעים בסוגיה המתוארת, נראה כי מוטב לתקן את הוראות החוק והתקנות באופן שייקבע כי עת מנוהל ערר הרי שבלאו הכי מבחינת המועד לתקיפת החלטת הוועדה המחוזית לכל הנוגעים בדבר (ולא רק למי שהיווה צד להליך במועצה הארצית), יחל להימנות לאחר החלטת המועצה הארצית.

כמו-כן וכ"פתרון ביניים" למתלבטים כיצד לנהוג במקרים מעין אלה, הצעתנו כדי ל"שמור על הזכויות", להגיש בקשת לארכת מועד לאפשרות הגשת עתירה מנהלית, שכן לא אחת הכירו בתי משפט בטעם של ניהול הליך מקביל כסיבה מצדקת למתן ארכה, כך למשל בעת"מ (ת"א) 1848/06 אבו ג'נים עבד אל עזיז נ' מנהל הוועדה המחוזית לתכנון ובנייה מחוז מרכז (פורסם בנבו) נקבע "... טענה בדבר קיומו של סעד חלופי במסגרת ועדות התכנון יכולה, בנסיבות המתאימות, ליתן טעם והצדקה להארכת המועד להגשת עתירה כאמור בתקנה 3(ג) לתקנות סדר הדין...".

נציין במאמר מוסגר, כי מאחר שגם במסגרת בקשת ארכות מעין אלה, מנסים גורמים שונים וביניהם היזמים (החפצים בקידומה של התוכנית) לשים "מקלות" ולהתנגד לבקשה, מומלץ להבהיר במסגרתה כי זו מוגשת מטעמי זהירות בלבד ולאור חילוקי הדעות הקיימות בפסיקה. מקרה דומה ארע לאחרונה בעניין בש"א 45208-09-13 בליץ ואח' נ' הוועדה המקומית לתכנון ובניה פ"ת, באותו עניין קבע בית המשפט לעניינים מנהליים מחוז מרכז מפי כב' הש' אברהם יעקב, שהיה ער ל"מלכוד" אליו נקלעו המבקשים (שהיוו חלק ממתנגדי תוכנית שהתנגדותם ובקשת רשות לערור על ידם נדחתה) כי המועד להגשת עתירה יימנה החל מהחלטת המועצה הארצית. (יוער כי המבקשים יוצגו על-ידי הח"מ ייצג בהליך זה).

לכך יש להוסיף, כי מלבד הבעייתיות הנעוצה בעניין המועדים, קיימת "בעייתיות" מבחינת היקף ההתערבות בהחלטת הוועדה המחוזית. שכן, לו בקשותיו של הפרט (שהתנגדותו לתוכנית נדחתה) לרשות לערור/ להצטרף כצד לערר נדחות אף הן, הרי שמזורו היחידי הינו בהגשת עתירה לבית המשפט המנהלי, שכידוע ביקורתו השיפוטית על החלטות המינהל, ובייחוד על החלטותיהם של מוסדות התכנון, מצטמצמת לתהליך קבלת ההחלטה, ואין היא חודרת לשיקולים מקצועיים שעמדו ביסוד ההחלטה המינהלית. לשון אחר, גם אם מוגשת עתירה הרי שזו תבחן את ההיבטים המנהליים בלבד ולא תדון בסוגיות התכנוניות.

במצב דברים כגון דא ומאחר שבמרבית המקרים בקשות הרשות לערור נדחות (לאור רשימת המקרים המצומצמת בעטיים תינתן הרשות) וזאת לצד מיעוט התערבות בית המשפט בהחלטות מוסדות תכנון, נוצר איזשהו "מלכוד", שכן בדרך זו הלכה למעשה כמעט ולא קיימת ביקורת על החלטת הוועדה המחוזית.

במילים אחרות, על-אף הזכויות הקיימות בדין, נראה כי בפועל המחוקק לא נתן כלים לבקר את החלטת הוועדה המחוזית ובהתאמה לבדוק את התוכנית בצורה נכוחה, מלבד בחינתה של הוועדה המחוזית.

לכן, ובייחוד לאור העובדה שהרשות לערור נתנה על-ידי אותו גורם שנתן את ההחלטה בגינה מוגשת בקשת רשות לערור (הוא יו"ר הוועדה המחוזית) לטעמנו, יש מקום לנקוט בגישה מרחיבה בהתייחס לקשת המקרים בהם תתאפשר מתן רשות לערור לרבות במקרים בהם אומנם אין מדובר בתוכנית "גרנדיוזית" אך, הצדק נפגע ומחייב בירור בפני ערכאה נוספת.

האמור מקבל משנה תוקף בייחוד לאור הוראות החוק וסדרי הדין בהתייחס לתוכנית בסמכות ועדה מקומית שעל החלטתה בהתאם לסעיף (112 (ב)) לחוק, קיימת זכות ערר כולל למי שהתנגדותו נדחתה לוועדת הערר. כך שאם על תוכנית בסמכות ועדה מקומית שהינה בדרגה "נמוכה" יותר בסולם היררכיית התוכניות מוקנית הזכות לערור, אזי וודאי וודאי כי בתוכנית שהינה בסמכות ועדה מחוזית לה השפעה נכרת יותר, יש לאפשר דיון בפני יותר מגוף תכנוני אחד.

לפיכך, הצעתנו הינה להוביל לשינויי חקיקה ולפיו לקבוע רשימה (לא סגורה) של מקרים בהם תוענק רשות לערור, תוך הרחבת קשת המקרים שהתוו בפסיקה (שהינם מצומצמים). בנוסף, המלצתנו כי תקבע בחוק הוראה גורפת ולפיה, כל עוד מתנהל הליך בפני מוסדות התכנון גם אם לא נעשה ביזמת הפרט, אין טעם לנהל במקביל הליך משפטי ובתוך כך לקבוע בהתאמה, כי עתירה תוגש לאחר מיצוי ההליכים, קרי: לאחר החלטת המועצה הארצית (הכל כמובן לפני העניין).

על יסוד האמור, אנו בכלל דעה, כי לאור ה"מעגל השוטה" שתואר לעיל ובמציאות הנוכחית המתדפקת על דלתנו, אין מנוס ונראה כי מן הראוי עד כדי הכרח כי המחוקק יידרש לסוגיה זו, יעלה אותה לסדר היום וידאג לתקן את הוראות החוק באופן שתהא התאמה למצב השורר כיום, ובכך ייתן מענה לאנומליה שנוצרה, ויפה שעה אחת קודם.