מבקר המדינה,
יוסף שפירא, מצא ליקויים רבים בהכנת תחזית הכנסות המדינה לשנים 2011 ו-2012 ובגיבושה, כולל פשטנות והעדר זהירות מתבקשת, וייתכן שליקויים אלו תרמו לסטייה הניכרת מהתחזית ולחריגה מן הגרעון המתוכנן. נמצאו ליקויים גם בתהליכי קבלת ההחלטות, בתיעוד שלהן ובשקיפות נתוני הגרעון לציבור. הדוח מתייחס לתקופת כהונתו של
יובל שטייניץ כשר האוצר.
בדוח מיוחד בנושא אומר שפירא (יום ב', 12.8.14), כי לפני הממשלה לא מוצגת המשמעות של התחייבויות עתידיות שהיא מקבלת על עצמה ושל העובדה שהן אינן תואמות את תוואי ההוצאה והגרעון שנקבעו בחוק. הממשלה יכולה להחליט ללא כל הגבלה על הוצאות החורגות מתוואי ההוצאה הקבוע בחוק, מתריע שפירא.
הדוח הוכן בעקבות הסטייה הניכרת מן התחזיות: גרעון של 39 מיליארד שקל בשנת 2012 שהיו 4.2% תוצר, לעומת תחזית גרעון של 18 מיליארד שקל (2% תוצר). הייתה זו הפעם הראשונה בה הוכן תקציב דו-שנתי, ושפירא מציין את הליקויים בהליך זה ומצביע על הצורך לבדוק אותם אם וכאשר תישקל חזרה לאותה מתכונת.
שפירא מציין: למשרד האוצר אין נוהל הקובע כיצד מכינים את תחזית ההכנסות, מי אחראי להכנתה ולקביעת משתני המקרו שעליהם היא נסמכת. מי הגורם המאשר את התחזית, מהן סמכויותיו של מנכ"ל המשרד בעניינה ואם שר האוצר רשאי להתערב בקביעתה. חלוקת הסמכויות בין מנכ"ל משרד האוצר למנהלי האגפים אינה ברורה, ולכן ספק אם המנכ"ל רשאי לקבל החלטות בתחומיהם המקצועיים.
צורה בלתי-סדורה
אף שהניסיון מלמד שצפויה סטייה מתחזית ההכנסות במיסים, משרד האוצר לא עושה שום אומדן להסתברות של טעויות בסדרי גודל שונים. מאז שנת 1992 ועד 2002 נרשמו סטיות של עד 13.7% כלפי מעלה בגביית המיסים לעומת התחזית, ושל עד 7.9% כלפי מטה בגבייה. הדוח גם מתאר את התזזיות הניכרות בתחזיות הצמיחה וההכנסות ממיסים בחודשים אפריל-מאי 2010, בהן הוכן התקציב לשנתיים הבאות.
תחזיות הצמיחה והגרעון של האוצר לשנת 2012 היו האופטימיות ביותר, בהשוואה לאלו של גורמים ממלכתיים ועסקיים. העידכון נעשה רק בשלהי 2011, במקביל למחאה החברתית שהביאה את הממשלה להחליט על העלאה ניכרת בתקציב. לאור הצורה הבלתי-סדורה בה התקיימו הדיונים באותה עת, קורא שפירא לאוצר לשקול את האפשרות של מעבר למודל עבודה שונה במקרים דומים.
אין הסברים למיליארדים
שפירא מציין, כי לא נמצא תיעוד לדיונים שהתקיימו באוצר בעניין הכנת התחזיות לתקציב ולהחלטות שהתקבלו בשלבים השונים, אלא מצגות בלבד. לא נעשתה השוואה בין היציאה ממשבר 2003 לבין היציאה ממשבר 2008, למרות שהיו הבדלים מהותיים בין סיבות המשברים, מאפייניהם והיציאה מהם. האוצר הסתמך על הלקחים של 2003 תוך התעלמות מהבדלים אלו.
לא נמצא מסמך המתעד את הדיון של הנהלת המשרד בנובמבר 2011 שבו התקבלו החלטות חשובות לגבי הטיפול בגרעון שהסתמן. לא נמצא גם מסמך המתעד דיון חשוב בסוגיית נחיצותה של הצגת הנתונים המעודכנים לפני הממשלה וועדת הכספים עקב ההרעה הניכרת בנתונים. זאת הפעם הרביעית בשנים האחרונות שמשרד מבקר המדינה מעיר לאוצר על העדר תיעוד של דיונים חשובים.
בשורה התחתונה, אומר שפירא, 6.2 מיליארד שקל מתוך הסטייה בת 14.2 מיליארד שקל מתחזית ההכנסות ממיסים ב-2012, אינם מוסברים על-ידי שינויי מקרו. עבודה סדורה יכולה הייתה למנוע לפחות חלקית מצב לקוי שכזה, בו מתקשים מקבלי ההחלטות לבחון כיאות את הסיבות לסטייה זו ואת הדרכים לתיקונה.
עוד מצא שפירא, כי במועד סיום הביקורת, למעלה משבע שנים לאחר שהחליטה הממשלה לעגן בחוק את מעמדה של המועצה הלאומית לכלכלה - משרד ראש הממשלה לא קידם את הצעת החוק.
לוודא את ההתחייבויות
שפירא מגיש שורה של המלצות על-מנת לשמור על אמינות ויציבות פיסקלית:
• יש להבטיח שתהליך הכנת התחזיות יתבצע סדור ויסתמך על נוהל מתאים, באופן שיציג לפני מקבלי ההחלטות את ההסתברות לסטיות מהתחזית ואת מחירן.
• יש לשכלל את המודל האקונומטריה של המשרד כדי לאפשר חיזוי של הכנסות ממיסים גם בזמן האטה והאצה בקצב הצמיחה, ולבחון את השימוש במודלים אקונומטריים ככל שניתן לחיזוי ההכנסות האחרות.
• יש לבדוק את התנאים הכלכליים המבדילים בין גרעון מבני לגרעון מחזורי, כדי לסייע בעתיד למקבלי ההחלטות לקבוע את המדיניות הפיסקלית המתאימה.
• על האוצר להציג בפני הממשלה באופן ברור ובכתב את כל המקורות למימון תופסת הוצאות, כולל מידת הסיכון הכרוך בשימוש בהם.
• על הממשלה לוודא שהתחייבויותיה העתידיות עולות בקנה אחד עם תוואי ההוצאה.