בסדרה הטלוויזיונית האנגלית המצוינת "כן אדוני השר" מתגלה לעינינו המנגנון האמיתי של עבודת ממשלה במשטר דמוקרטי קואליציוני. אומנם השר הוא ראש הפירמידה, אולם בגלל חוסר היכרותו את המשרד הממשלתי שעליו הופקד והאופק הקרוב שאליו הוא צופה, יכולתו להנהיג את חבורת הפקידים הממשלתיים הוותיקה, הממולחת ובעלת האינטרסים הצרים והממוקדים, לכיוון של הגשמת חזונו (והבטחותיו המוקדמות) - מועטה. המדיניות שיוצאת אל הפועל בסופו של יום, כך היא ברובה פרי פועלה של אותה מערכת פקידות משופשפת וותיקה מאוד.
אין סיבה להניח כי בישראל הפקידות הממשלתית חלשה יותר מהרגיל בהכתבת מדיניות ובקביעת אופי עבודת המשרדים. יש דווקא סיבה טובה לחשוב שהיא חזקה בהרבה, ומסיבה פשוטה: תחלופת שרים עצומה. כך לדוגמה, במשך 40 השנה האחרונות היו במשרד האוצר 20 שרים שונים, במשרד החקלאות - 23 שרים ובמשרד הפנים הוחלף שר 28 פעמים. כשהפקידות הבכירה במשרד כלשהו מחליטה על מדיניות הנוגדת את זו של השר, היא יודעת שממילא ייעלם השר תוך זמן קצר, ואילו השר החדש (שגם הוא יתחלף בקרוב) יקבל אינפורמציה ויעבור מניפולציה בהתאם למדיניות הפקידות. וכך קורה שלמעלה מ-70 אחוז מהחלטותיה ממשלת ישראל אינן מיושמות.
הנה דוגמה להתנהלות כזו, שהשפעתה על מדינת ישראל הייתה בממדי ענק.
בפרק הסיכום של דוח
מבקר המדינה (גב' מרים בן-פורת) על ניהול משק המים בישראל (1990) יש ביקורת קשה ביותר (ולפעמים אף בוטה) על מדיניות המים. כך למשל (ע' 55): "דרך ניהולו של משק המים היא דוגמה מוחשית לקוצר ראות או להתמקדות יתר בצורכי השעה, לעיתים משיקולים לא ענייניים", "המשבר במשק המים אינו תוצאה של גורמי טבע, אלא מעשי ידי אדם", וכן "ניהול לקוי של משק המים הוא שגרם לדלדול המאגרים, חיסול האוגר התפעולי ופגיעה באיכות המים". המבקרת מצביעה על המחירים הנמוכים של המים (בעיקר לחקלאות) כגורם המרכזי לדלדולם של מקורות המים בישראל עד להגעתם לרמה מסוכנת ממש, וזאת בשל הביקוש המוגבר והבזבוז - תולדה של רמת המחירים הזאת.
המדינה הייתה שרויה במשבר מים עמוק זה עד לא מזמן, ונחלצה ממנו עם כניסת מתקני ההתפלה לפעולה ולתפוקה גבוהה. יותר אין הציבור נחשף שוב ושוב לפרסומות אימים מטעם המדינה שבהן חזר המשפט המחריד "ישראל מתייבשת" ופני דוגמניות היו מתפוררים מיובש על מסך הטלוויזיה בניסיון להעמיק את תודעת הצרכנים לגבי משבר המים החמור שבו הייתה שרויה המדינה.
לקראת הדיון של ועדת הפנים והגנת הסביבה של הכנסת (מארס 2008) בנושא משבר המים בישראל, חיבר מרכז המחקר והמידע של הכנסת דוח. כתובים בו (ע' 1) דברים קשים: "לפי הרשות הממשלתית למים ולביוב, 'בשנת 2009, לא ניתן יהיה לספק את רמת הביקושים הנוכחית, אלא אם תהיה שנה גשומה הרבה מעבר לממוצע'. בשפל כזה מקורות המים הטבעיים יהיו בסכנה, ויהיה קושי לספק מים לחקלאות, לתעשיה ולשימושים ביתיים (פרט למי שתייה)". עם זאת, עוד ב-1999 הכריזה ממשלת ישראל על מצב חרום במשק המים, וזאת כשרמת מלאי-המים במאגרים הייתה משמעותית גבוהה מזו שב-2008 (שם).
מדוע אפוא לא השתנה המצב לטובה לאחר החלטת ממשלה כה דרמטית? יתר על כן (שם ע' 3, 13), במארס 1999 החליטה ממשלת ישראל (החלטת ממשלה 4895) על צעד טכנולוגי מתבקש לפתרון בעיית-המחסור במים: בניית מתקני-התפלה לאספקת 500 מיליון מ"ק (ממ"ק) מים. ב-2002 הוגבלה ההתפלה ל-365 ממ"ק ונקבע יעד של 400 ממ"ק עד 2005. ב-2006 הורד היעד ל-305 ממ"ק, וב-2007 עמדה הכמות המותפלת על 141 ממ"ק בלבד (ב-2007 שוב הוגדר יעד חדש שאליו יש להגיע ב-2013 והוא 500 ממ"ק).
ועדת מגן - ועדת חקירה פרלמנטרית בנושא משק המים - קבעה ב-2002 כי המשבר שהיה כבר אז הוא מעשה ידי הממשלות. היא גם קבעה כי משרד האוצר הוא הוא המנווט את משק המים ושבגללו עוכבו תוכניות ההתפלה (וגם נמנעו יוזמות נוספות לפתרון המשבר) זאת על-פי דוח של מרכז המחקר והמידע של הכנסת - "התפלת מים בישראל החלטות ממשלה בין השנים 1997-2008". (ע' 14).
בדוח מבקר המדינה 56ב מ-2005 כתוב במפורש כי "בפועל לא התממשו החלטות הממשלה בדבר הגדלת היצע המים". שוב הוקמה (באוגוסט 2008) ועדת חקירה ממלכתית בעניין זה - ועדת ביין - שהגישה את הדוח שלה במארס 2010.
לא רצו פתרון "קל"
מעיון במידע חלקי זה עולה התמיהה: האם ייתכן כי הפקידות הוותיקה והבכירה במשרד האוצר החליטה לפני יותר מעשור על מדיניות משרדית עצמאית, שמטרתה העלאה דרסטית של מחירי המים במדינת ישראל כדי "סוף סוף להפסיק לסבסד את מחירי המים ולהגיע למחירים ריאליים"? האם ייתכן שהטקטיקה שהכתיבה מדיניות זו הייתה גרימה מלאכותית של מחסור מים חמור במדינה על-ידי טרפוד הפתרון הטכנולוגי לבעיית המים - ההתפלה?
להלן עובדות מעניינות להשלמת המידע בעניין זה, שלוקטו מדוחות מחקר שונים.
בדברי הסיכום והמסקנות של ועדת מגן, קובעת הוועדה (סעיף 2) בהתייחסה למשבר המים החריף, שישראל הייתה כבר אז שקועה בו עמוקות כי: "... תוצאה עגומה ומדהימה זאת היא פרי הבאושים של מחדל מתמשך של הממשלות בישראל...". וכי: "...הכישלון המהדהד הוא בעיקרו מעשה ידי אדם!". באותו דוח (סעיף 7.3.1) נטען כי משרד האוצר מתייחס, מאז שנות ה-70', לניהול משק המים על בסיס כלכלי טהור, כלומר, על בסיס של היצע וביקוש. מדובר בגישה "גזברית טהורה", כלשון הוועדה, שאינה שוקלת אינטרסים בלתי כלכליים, כמו אידיאולוגיה או אינטרסים של מדיניות חוץ. משרד האוצר, במשך כל עשרות שנות-ניהולו את משק המים, דרש להעלות את מחירי המים כדי להביאם לבסיס כלכלי ולחסל את סבסוד המדינה (למשל שם סעיף 7.3.5).
דוח מרכז המחקר והמידע של הכנסת (ע' 15) מציין: "משרד האוצר הוא המנווט את משק המים ובגללו עוכבו תוכניות ההתפלה (וגם נמנעו יוזמות נוספות לפתרון המשבר)". על-פי דוח ועדת החקירה הממלכתית (2010) - ועדת ביין - ב-1999 כתב
דוד מילגרום, אז הממונה על התקציבים, לשר האוצר אברהם (בייגה) שוחט את מה שהוועדה ראתה כ"עמדתו ארוכת השנים של משרד האוצר בנושא ההתפלה". מילגרום כותב כי דרישתו של משרד התשתיות להקדים את התפלת מים היא "שגויה". מילגרום מפרט במכתבו נימוקים להתנגדות של משרד האוצר ובכללם מעלה טענה קריטית, שיישום צעדי-התייעלות וניצול מקורות אפשריים תלוי במידה רבה בתחושת המחסור במים. מכך נובע שתחושת המחסור היא המאפשרת צעדי ייעול וחיסכון "אילו "כניסה להתפלת מי ים, שהיא הפתרון ה'קל', מהווה קץ לעידן המחסור". כלומר, "סוף עידן המחסור" על-ידי פתרון קל לא היה רצוי בעיני פקיד משרד האוצר הוותיק מילגרום, היות שנקיטתו לא תאפשר להמשיך ולנצל את תחושת המחסור בקרב תושבי מדינת ישראל.
בעדותו בוועדה אמר שר האוצר דאז שוחט במפורש: "אני חושב שהשגיאה באוצר הייתה, שבאוצר כנראה חשבו שאם יהיה משבר, אז יצליחו להעלות מחירים ולהוריד את המכסות וזה לא יביא להתפלה." במילים אחרות, לפנינו הוכחה לכך, שמשבר המים החריף שימש כלי בידי הפקידות הבכירה באוצר (לא השר) להעלות את מחירי המים. חשוב להדגיש כאן, כי על-פי ועדת החקירה, עמדה זאת של משרד האוצר "...עמדה בניגוד לדעה הרווחת במשרדי ממשלה והגופים המקצועיים הנוגעים בדבר, ואף בניגוד לדעת אנשי אקדמיה רבים" (ומובאים שם כמובן תימוכין לכך).
שר החקלאות לשעבר (
שלום שמחון) טוען גם הוא בעדותו כי הפקידות באוצר לא הסכימה להחלטות הממשלה. לפאזל ניתן להוסיף פיסת מידע נוספת מוועדת ביין: "...דברים דומים השמיע גם נציב המים (לשעבר) שמעון טל: 'בכלל אני רוצה לציין שהייתה אווירה באוצר, שהממשלה קיבלה החלטה לבצע התפלה בהיקפים גדולים ממה שנדרש, והדבר בא לידי ביטוי בכל מיני פעולות באוצר שעצרו ומנעו את ההתקדמות של ביצוע מתקני ההתפלה בקצב הנדרש'".
קומבינת המים
מסכמת ועדת ביין בדברים חמורים ביותר: "אין מנוס מהמסקנה שהדרג המקצועי במשרד האוצר לא פעל לביצוע החלטות הממשלה כמתחייב מסדרי מינהל תקין. התנהלות משרד האוצר בנושא משק המים באה לידי ביטוי בשני רבדים. האחד - הצגת הגישות המקצועיות של משרדי החקלאות והתשתיות כשגויות, ופעולות לשינוי החלטות הממשלה ולצמצום היקפי ההתפלה שנקבעו בהן; והשני - הערמת קשיים על ביצוע החלטות שהתקבלו ולא עלו בקנה אחד עם השקפת משרד האוצר".
גם מבקר המדינה קבע (בפרק על התפלת מי ים) כי: "בביקורת נמצא כי משרד האוצר, נציבות המים ומשרד התשתיות הלאומיות התנהלו באיטיות ולא הוציאו לפועל את החלטות הממשלה".
בדוח של מרכז המחקר והמידע של הכנסת מודגש (ע' 13) כי האטת יוזמות ההתפלה על-ידי משרד האוצר היו "...למרות התנגדות נציבות המים" (כלומר בניגוד לדעה המקצועית). בדוח אחר של מרכז המחקר והמידע של הכנסת (ע' 15) מצוין כי: "...משרד האוצר שגה שוב בכך כשהקפיא יוזמות של חברת מקורות (להקמת מתקן התפלה - ז.ה.) ומנע ממנה לתרום את תרומתה המקצועית לצמצום המשבר (מצוקת המים בישראל - ז.ה.)".
תקצר היריעה מלהביא את כל ההוכחות המעידות על פעילותו הבולמת בכוונת מכוון של משרד האוצר לפתרון ההתפלה, שעליו החליטה הממשלה, למשבר המים החמור שבו הייתה נתונה המדינה. יתר על כן, אין מתקבלת על הדעת הטענה שמשרד האוצר חסך מתקציב המדינה את ההשקעות הגבוהות במתקני ההתפלה, שהרי אלה כולם תוכננו להיות מוקמים (וכך אף הוקמו) בשיטת BOT או BOO שלפיהן עיקר ההשקעות הכספיות לבניית המתקנים אינן מונחות על כתפי הממשלה. בינואר 2010 כתב פרופ' אורי שני (אז נציב המים) כי נוכח המשבר החריף במצב המים בישראל אין מנוס מהעלאת מחירים דרסטית וכי מערכת המים נערכת להתפלה שתפתור בשנת 2013 את המשבר.
עולה מכל האמור לעיל כי קיים חשש סביר ביותר, שלאחר שב-1999 קיבלה הממשלה החלטות בדבר התפלת מים דחופה בישראל על-מנת לחלצה ממשבר המים המסוכן שבו הייתה נתונה, הפעיל משרד זה, באמצעות ההנהלה הפקידותית שלו, מדיניות עצמאית שנגדה את החלטות הממשלה. מדיניות זאת כוונה "ללכת על הסף" בעניין משבר המים הכבד בישראל, "להוריד את המדינה על ברכיה" במחסור מים כה חמור, עד כי העלאת מחירים גדולה תהיה בלתי נמנעת. אז ורק אז, יאפשר המשרד התפלת מים בקנה מידה גדול, אך לא ילווה אותה בהורדה חזרה של המחירים. על-ידי כך ישיג המשרד את מטרתו משכבר הימים: העלאה דרסטית של מחירי המים בישראל. מדיניות עצמאית לעומתית כזאת נראתה בת יישום נוכח ההחלפות התכופות של שרי אוצר (ושרים במשרדים רלוונטיים אחרים כמו משרד התשתיות הלאומיות).
מה שמאד מטריד ודורש התייחסות מיידית הוא לא רק עצם ההתנהגות של משרד האוצר (אחד משני המשרדים החשובים ביותר בממשלת ישראל) שהיוותה סטייה חמורה מכללי יסוד של מינהל תקין והפרה בוטה של משמעת ניהולית. במקרה זה, עולה חשד לפעולות שסיכנו את בטחונה של מדינת ישראל וכלכלתה. כותבת ועדת ביין (7.2.9, "התנהלות משרד האוצר בנושא ההתפלה"): "עולה ממכתב זה כי לשיטת אנשי משרד האוצר, המחסור ותחושת המחסור במים, מהווים כלי לקידום סדרי העדיפויות שלו באשר לניהול משק המים".
משרד האוצר לקח על דעת עצמו סיכון עצום למדינת ישראל, שממשלת ישראל (ובראשה ראש הממשלה) אף פעם לא החליטה ליטול אותו ואף לא הייתה מודעת לו. "קומבינת המים" שהפעיל משרד האוצר (בניגוד לדעת מומחי מים) כדי להעלות דרסטית את מחירי המים בישראל הייתה עלולה לצאת משליטה ולהידרדר לכדי הורדתה של ישראל על ברכיה בפני ספקי חרום אפשריים באזור. יש לזכור כי מצב המים, כמשאב טבעי, אינו בשליטה מלאה של האדם, וייתכן למשל מצב של המלחה בלתי צפויה של מקורות עקב ירידת מפלסים בשנה שחונה קיצונית כמו למשל השנה. ואולי המושג "קומבינה" חלש מדי מכדי לתאר פעילות זאת, ונשאלת השאלה אם המושג "פשע" אינו מתאים יותר.
ראוי לסיים מאמר זה בציטוט מדברי ועדת ביין (שם 7.2.9):"הדאגה מכרסמת שמא יש לראות את משק המים בכלל ונושא ההתפלה בפרט כמשל לדרך עבודת הממשלה גם בנושאי תשתית אחרים".
בשביל לשמוע הדהוד של תוכניות המטכ"ל ושל...
