עשרות מיליארדים בתקציב הביטחון ללא בקרה נאותה

עשרות מיליארדי שקלים בשנה בתקציב משרד הביטחון מתנהלים ללא בקרה נאותה של משרד האוצר, וגם ללא תכנון מיטבי במשרד הביטחון עצמו. כך קובע (21.5.24) מבקר המדינה, מתניהו אנגלמן, בדוח על ההרשאה להתחייב בתקציב הביטחון. הדוח מתפרסם בעיצומה של מחלוקת בין השרים יואב גלנט ובצלאל סמוטריץ' על האופן בו יש לתכנן את המענה התקציבי לצרכיו של צה"ל במלחמת חרבות ברזל ואחריה.

תקציב ההרשאה להתחייב הוא הסכום המירבי שעליו יכול משרד הביטחון להתחייב בשנה נתונה לביצוע התקשרויות רב-שנתיות, כולל הזמנות, הסכמים או חוזים עם ספקים שהתשלום בגינם יהיה בשנת התקציב הנתונה או בשנים הבאות. תקציב זה נחוץ לתפקודה של מערכת הביטחון, שכן אופי פעילותה, בדגש על הצטיידות באמצעי לחימה ועל פרויקטי מחקר ופיתוח רב-שנתיים, מחייב ביצוע התקשרויות רב-שנתיות. גם בתחומי הקיום השוטף והמוכנות של צה"ל יש יתרונות בהתקשרויות רב-שנתיות, לרבות כדאיות כלכלית, הקניית ודאות לספקים והבטחת רציפות תפקודית.

אולם, התקשרויות אלה "מקשיחות" את תקציב הביטחון בשנים הבאות, שכן מרגע שמערכת הביטחון התקשרה עם ספקים בחוזים, תקציב הביטחון משועבד להתחייבויות אלו, וכמעט שלא ניתן להפנות אותו לצרכים המשתנים של מערכת הביטחון, ובכלל זה לאיומים מתפרצים. מדובר בעשרות מיליארדי שקלים בשנה, אם כי הביצוע של תקציב זה אינו מירבי: 73% מהסכום הוצאו בפועל.

משרד האוצר לא קבע הוראות בנוגע לתהליך גיבוש ההצעה לתקציב ההרשאה להתחייב, הוא אינו מתעד את הדיונים עם משרד הביטחון, ואין בידו מסמכים כתובים בנוגע לתהליך זה. כמו-כן, הוא אינו מקיים מדי שנה תהליך סדור ושיטתי של איסוף נתונים ומידע על תקציב ההרשאה להתחייב משנים קודמות ושל עיבודם וניתוחם באופן מובנה לצורך הפקת לקחים; והוא לא פיתח כלים תומכי החלטה לטיוב התהליך.

במצב זה - מתריע אנגלמן - נפגעת יכולתו של משרד האוצר להתוות דרך אחידה ושיטתית לתהליך גיבוש ההצעה, לבצע בקרה עליו ולשמור על הזיכרון הארגוני. כמו-כן, קיים פער בין עמדת משרד האוצר לעמדת משרד הביטחון בנוגע לצורך של משרד האוצר בנגישות מלאה לכל שכבות המידע התקציבי במערכת המחשוב של משרד הביטחון, ולכן הוא מתקשה לעקוב אחרי 20% מההרשאה להתחייב.

אגף התקציבים במשרד הביטחון אינו מתכנן בצורה מיטבית את הקצאת תקציב ההרשאה להתחייב לגופים ואת עדכונה לאורך השנה. אף שלרוב תקציב ההרשאה להתחייב אינו מכסה את כלל צורכי הגופים, ב-40% מהתוכניות שתוקצבו בשנים 2022-2017 (למעט שנת 2021) נרשמו שיעורי ביצוע של עד 40% מתקציבן המעודכן, ובכרבע מהתוכניות נרשמו שיעורי ביצוע של עד 20%. ל-15% מהתוכניות ניתנו במהלך השנה תוספות שכלל לא מומשו, בסכומים שבין 58 מיליון שקל ל-2.2 מיליארד שקל. כאמור, הביצוע של ההרשאות היה 73% מהסכומים שהוקצבו.

משנה חשיבות בעקבות המלחמה

דוח הקשיחויות שמכין משרד הביטחון, אשר מתכונתו תואמה עם משרד האוצר, אינו משקף תמונת מצב של תחזית יתרת המקורות בתקציב הביטחון: הדוח מציג את אומדן ההוצאות (השימושים) בתקציב הביטחון, בסכום ממוצע של עשרות מיליארדי שקלים בשנה בשנים 2030-2023, אך אין בו התייחסות למקורות המימון, ואף לא לתקציב הביטחון בשנים קודמות כנקודת ייחוס. בשל כך הוא אינו מאפשר למטה לביטחון לאומי ולוועדת השרים להצטיידות לבחון כיאות את ההשפעות של ביצוע מיזם ביטחוני על תקציב הביטחון בשנים הבאות.

בתום שנת 2022 היה למשרד הביטחון חוב לתעשיות הביטחוניות הגדולות בסך 330 מיליון שקל, כמעט כולו לתעשיה האוירית. חוב זה נוצר עקב פער בין הוצאות המשרד למקורותיו הכספיים, והוא מנוגד לעיקרון של תשלום חשבוניות במועדן. העיכוב עלול להוביל לעיכוב בתשלומיהן של התעשיות הביטחונית הגדולות לספקי המשנה שלהן, ובפרט לספקים קטנים.

לבסוף אומר אנגלמן: "הליקויים וההמלצות שהוצגו בדוח הביקורת מקבלים משנה חשיבות נוכח הצפי לגידול בתקציב הביטחון, ובכלל זה בתקציב ההרשאה להתחייב, כמו גם בהתחייבויות הרב-שנתיות בתקציב הביטחון, שיידרשו במהלך המלחמה ובעקבותיה".