הכול נשאר ביד אחת? הסערה סביב ריכוז הסמכויות ברשות התקשורת החדשה

קרב על ועדת האיתור: “איזון ראוי”, אבל לא המודל היחיד

הדיון נפתח באחת הסוגיות הנפיצות בהצעה: האפשרות שמנכ"ל משרד התקשורת יכהן כיו"ר ועדת האיתור של חברי המועצה. מנכ"ל המשרד, אלעד מקדסי, ביקש להשיב לביקורת שנשמעה בדיונים הקודמים וטען כי המודל נבנה כדי לשמור על איזון בין השפעת הדרג הממונה לבין מניעת מינויים לא ראויים.

מקדסי אמר: “חשבנו שההרכב שהצענו משקף איזון ראוי. עם זאת, זהו לא המודל היחידי שאפשר להשיג איתו את אותו האיזון. וככל שנמצא מודל אחר שיאפשר לשמור עליו בצורה אחרת, נציג אותו בפני הוועדה שתכריע איזה אפשרות טובה יותר”.

המשמעות הפוליטית והמעשית של המשפט הזה ברורה: משרד התקשורת אינו נסוג מההצעה המקורית, אך משדר נכונות לגמישות. בוועדה פירשו זאת כהכרה בכך שהלחץ המקצועי והציבורי סביב ועדת האיתור אינו דועך, ושיהיה קשה להתקדם בלי להציג חלופות כתובות, עם מנגנונים מפורטים ולא רק הצהרות כוונה.

ועדת משנה לענייני תחרות: התמחות ורציפות, או כפל אסדרה

לפי נוסח ההצעה, תוקם ועדת משנה לענייני תחרות. בדברי ההסבר נאמר כי הקמתה נועדה ליצור התמחות ורציפות בקבלת החלטות בנושאי תחרות. לפי ההסדר המוצע, הנושאים של “אירוע ספורט בעל חשיבות ציבורית” והוראות למניעת פגיעה בתחרות יוקנו לוועדה זו בלבד.

עו"ד מצדה מצלאווי דוד מהייעוץ המשפטי לוועדה שאלה מדוע יש צורך בוועדת משנה ייעודית לתחרות, ועו"ד זיו גלעדי ממשרד התקשורת השיב שהרעיון הוא לבזר כוח בתוך המועצה ולאפשר למומחיות של חברים מסוימים לבוא לידי ביטוי בפורום קבוע ומתמשך.

אבל הדיון לא נעצר בהיגיון של “התמקצעות”. ח"כ איתן גינזבורג העלה את השאלה שמרחפת מעל כל סעיף תחרותי בהצעה: מדוע נדרשת ועדה בתחום שנמצא תחת אחריות רשות התחרות. מקדסי השיב במונחים מקצועיים, שמנסים לצייר קו גבול בין מוסדות: “רשות התחרות עוסקת בד"כ באכיפה בדיעבד, בעוד רגולטור ענפי עוסק באסדרה צופה פני עתיד. בניית רגולציה שתשפר את פני השוק”.

ח"כ שלי טל מירון ביקשה להבין את הממד המעשי: כמה חברים יהיו בוועדת המשנה. מקדסי השיב שמדובר בהרכב של שלושה חברים לפחות. “לפחות” הפך מיד לשאלת עומק: האם בהיעדר אחד, הוועדה משותקת, האם אפשר להגדיל את ההרכב כדי למנוע מצב של החלטות רגישות בידי שניים בלבד, ומהו המניין החוקי שממנו אפשר לקבל הכרעות.

לצד זאת, עלה ויכוח עקרוני: האם ועדת משנה לענייני תחרות היא ביזור כוח אמיתי, או שדווקא היא עלולה להפוך לכלי שמאפשר לנתב החלטות רגישות לפורום מצומצם, בעוד המועצה המלאה מקבלת מעמד משני. אחד החששות שחזרו בדיון הוא מודל שבו יו"ר המועצה מרכז כוח “מלמטה” כמנהל הסגל המקצועי, ויכול גם “למשוך” נושאים “מלמעלה” באמצעות יכולת המועצה להחליט היכן יידון עניין מסוים.

האצלת סמכויות: מה נשאר במליאה, ומה עובר ליו"ר

עוד לפי ההצעה, המועצה תהיה רשאית להקים ועדות משנה נוספות, ומוצע לאפשר אצילת סמכויות המועצה לוועדות המשנה או ליו"ר המועצה. לצד האצילה מוצעים חריגים: לא תותר אצילה של סמכויות הנוגעות לאישור תוכנית העבודה של הרשות, לקביעת כללים ולביטול רישום במרשם, למעט ביטול לבקשת הגורם הרשום.

בדיון נשמע הטיעון שמדובר בבלמים חשובים, אך גם כאן נשאלת השאלה המעשית: האם ההחרגות הללו באמת משאירות בידי המליאה את נקודות המפתח, או שההחלטות המשמעותיות ביותר יזוזו בכל זאת אל יו"ר חזק, באמצעות האצלה בנושאים “יישומיים” לכאורה, שהם בפועל נקודות שליטה בשוק.

מודל ה“סופר-יו"ר”: יעילות ביצועית מול כוח יתר

אחת הקביעות המרכזיות בפרק ב׳ היא שיו"ר המועצה יכהן גם כיו"ר הרשות, ובפועל ישמש גם כמנהל עובדי הסגל המקצועי וגם כמי שיושב בראש ישיבות המועצה. בדברי ההסבר נכתב שמדובר במבנה אסדרתי המקובל גם ברשויות סטטוטוריות אחרות, כדוגמת רשות האסדרה וניירות ערך. עוד נאמר כי המעמד הכפול מחזק את היכולות הביצועיות של הרשות, אך מקנה גם “משקל משמעותי” ליו"ר, ולכן נכללו הסדרים לביזור ולריסון הסמכויות, כמו הקמת ועדות משנה, מינוי נושאי משרה בצוות המקצועי, זכויות לחברי המועצה ועוד.

המתח כאן אינו תיאורטי. ח"כ גינזבורג ניסח אותו בפשטות: ליו"ר נתונות סמכויות רבות, ועל-פי החוק אפשר יהיה להאציל לו עוד סמכויות. לדבריו, “לא נכון להאציל סמכויות בידי אדם שמונה ע"י גורם פוליטי. פיצול יוריד הרבה חששות”.

מקדסי דחה את הטענה שהמודל “פוליטי”, והדגיש כי ההרכב המוצע מאוזן וכי קיימים חברים “מנותקים מהשר” שבלעדיהם לא ניתן יהיה להעביר החלטות. לשיטתו, ועדת האיתור המוצעת מצויה “בקצה היותר עצמאי של ועדות האיתור”.

הייעוץ המשפטי מציב תנאים: “לא בלתי אפשרי, אבל חייב פיקוח הדוק”

אל תוך המחלוקת הזו נכנס הייעוץ המשפטי לוועדה עם נוסחה שנשמעה כמו ניסיון לגשר, אך בפועל היא מציבה סף קשיח. עו"ד מצדה מצלאווי דוד אמרה: “אין בחקיקה מודל אחיד שמחייב אותנו ללכת לפיו. המודל הזה הוא לא בלתי אפשרי, כל עוד ליו"ר לא יהיה ריכוז כוח רב מידי כדי להשתמש בו בצורה פסולה, למשל: מועצה עצמאית, הגבלת האצלת סמכויות ליו"ר המועצה וביזור סמכויות לוועדות משנה”.

היא הוסיפה שתי “כריות ביטחון” אפשריות מבחינת הוועדה: אם תוצג חלופה למצב שבו מנכ"ל משרד התקשורת הוא גם יו"ר ועדת האיתור, הדבר עשוי להפיג חלק מהחששות. גם הגדלת המועצה לתשעה חברים עשויה להפיג חששות, משום שהיא מחזקת את הפיקוח הפנימי ומפחיתה את הסיכון להכרעות שמתקבלות בקבוצה מצומצמת מדי.

הדיון חשף שוב את חולשת העבודה המעשית: כל עוד שינויים משמעותיים נמסרים ב"עקרונות" ולא בנוסחי סעיף, הוועדה מתקשה לבדוק אם הבלמים אמיתיים או קוסמטיים. רשות חדשה נבחנת ביום שבו יש משבר, לא ביום שבו הכל מוסכם. לכן, בלי נוסח שמגדיר מניין חוקי, כללי שקיפות, גבולות האצלה ורוב נדרש להחלטות רגישות, אין דרך לדעת אם “ביזור סמכויות” הוא מנגנון הגנה, או מילה יפה.