בישול ריכוזי במשק הגז: ישראל תלויה במקשר ימי אחד ליבוא גפ"ם

התשתיות בצפון מתקדמות לאט מדי

החלטת הממשלה 1231 ממרס 2022 קבעה כי הפסקת פעילות התעשיה הפטרוכימית במפרץ חיפה מותנית בהבטחת הרציפות התפקודית של משק האנרגיה, ובפרט בתפקוד מתקני האחסון והיבוא. לשם כך נדרש לקדם תשתיות ליבוא גפ"ם בצפון ובאשדוד, חלף הייצור בבזן שייפסק עם סגירתה.

אלא שלפי המבקר, התשתיות בצפון נמצאות עדיין בשלבים מקדמיים. חלופת מקשר ימי מול יבור לא קודמה בקצב התואם את לוחות הזמנים שקבעה המועצה הלאומית לכלכלה, והסדרת התוואי היבשתי טרם החלה. גם חלופת יבוא גפ"ם דרך מסוף הכימיקלים בחיפה לא מוצתה: יותר משנתיים לאחר פרוץ המלחמה, חנ"י ומשרד האנרגיה טרם קבעו את התנאים הבטיחותיים שבהם תידרש לעמוד החברה הפטרוכימית לשם הקמת ותפעול מתקן הפריקה.

גם הדרום לא מוכן

באזור אשדוד, שגם בו נדרשת תוספת תשתיות ליבוא ולאחסון, התמונה אינה טובה בהרבה. לפי הדוח, יישום ההחלטה על פיתוח תשתיות ליבוא גפ"ם במקשר הימי הקיים באשדוד מתעכב ואינו צפוי להסתיים במועד שקבע המשרד להגנת הסביבה - 2027. בין הנושאים שטרם הוסדרו: קביעת תעריף, בחירת מפעיל, חתימה על חוזים, בחירת קבלן ביצוע והשלמת התשתית העורפית לאחסון ולניפוק.

גם בתחום האחסון בדרום לא נמצא פתרון. אף שחלפו יותר משש שנים מאז החלה המדינה בהליך מכרזי להקמת מתקני אחסון באזור אשדוד, ושני מכרזים כבר נכשלו, עד מועד סיום הביקורת לא פורסם מכרז נוסף ולא נמצא פתרון חלופי שיבטיח כדאיות כלכלית למקימים.

שוק ריכוזי ופערי מחירים חריפים

לצד שאלת האספקה, הדוח עוסק גם ברמת התחרות בשוק הגפ"ם הביתי. למרות תיקוני חקיקה רבים שנועדו להגביר את התחרות, מקטע השיווק הביתי נותר ריכוזי: ארבעת ספקי הגז הגדולים מחזיקים ב-63% מהשוק באספקה באמצעות מכלים מיטלטלים וב-77% באספקה באמצעות מכל נייח. המבקר מציין כי באזורים רבים קיימת ריכוזיות אזורית שיש בה כדי להשפיע על רמת התחרות.

המחירים לצרכן משקפים את הבעיה. בשנים 2021-2024 היו פערי מחירים גדולים בין ערים סמוכות בגוש-דן: פער של כ-31% במחירי מכלי 12 ק"ג, כ-22% במכלי 48 ק"ג, כ-111% במרכזיית מכלים וכ-52% במרכזיית מכל נייח. בכל אמצעי האספקה היה המחיר הממוצע של הספקים הגדולים גבוה ב-4%-7% מהמחיר הממוצע של כלל הספקים, ואילו המחיר הממוצע של הספקים הקטנים היה נמוך ב-10%-40%.

בירושלים - פערים בתוך אותה עיר

הדוח מביא את ירושלים כמקרה בוחן. בשנים 2021 ו-2024 נקב כל אחד מן הספקים בטווח מחירים רחב למכלי 12 ק"ג ו-48 ק"ג בעיר. הפערים הגיעו עד 155% במכל 12 ק"ג בשנת 2021, ועד 138% בשנת 2024. במכל 48 ק"ג נרשמו פערים של 88% בשנת 2021 ו-120% בשנת 2024.

המבקר מעיר כי למינהל הדלק אין נתונים על שונות המחירים בין שכונות בירושלים. לכן אין ביכולתו לבדוק באילו שכונות משלמים הצרכנים מחירים גבוהים יותר, והצרכן עצמו אינו מקבל באתר משרד האנרגיה תמונת מחיר מדויקת לשכונה שבה הוא מתגורר.

מעט מעברים בין ספקים

גם מעבר לקוחות בין ספקי גז נותר מוגבל. לפי הדוח, בשנים 2024-2023 היו מעברים מעטים יחסית במרכזיות מכלים ובמרכזיות מכל נייח. רוב המעברים נעשו אל הספקים הקטנים, דבר שמצביע לכאורה על התגברות מסוימת של התחרות, אך המבקר מדגיש כי מעט מעברים נעשו בין ספקים גדולים לבין עצמם. הדבר מעלה שאלה על התחרות בין החברות הגדולות בשוק.

נוסף על כך, עד מועד סיום הביקורת לא סיים משרד האנרגיה לגבש תקנות שיאפשרו לדיירים בבניין חדש לבחור בעצמם את ספק הגז הראשון למערכת גז מרכזית חדשה, עוד לפני הכניסה לדירה. מדובר בסוגיה חשובה משום שספק הגז הראשון בבניין עשוי להשפיע על יכולת התחרות בשנים שלאחר מכן.

אכיפה ומכלים מאיו"ש

הדוח מצביע גם על פעולות גז ללא רישיון ועל הברחת מכלי גז מאיו"ש לישראל. בשנים 2021-2024 פתח אגף הפיקוח במינהל הדלק בממוצע 37 תיקי חקירה בשנה. כ-9% מן המעורבים ביצעו את העבירה יותר מפעם אחת, וכמחצית מן העבירות בוצעו במרחב ירושלים.

בנוגע להברחת מכלי גז מאיו"ש, בשנים 2021-2025 נפתחו 102 תיקי חקירה - בממוצע כ-20 תיקים בשנה. המבקר מציין כי רוב המקרים נוגעים לספקים לא מורשים, אך לאגף הפיקוח אין מידע מספק על היקף המכלים המוברחים בפועל, בין היתר בשל היעדר סמכות פעולה באיו"ש.

אין גורם אחד שמחזיק את התמונה

השורה המרכזית של הדוח היא ניהולית: אין כיום גורם ממשלתי אחד שמתכלל את משק הגפ"ם בכל הנוגע ליישום החלטת הממשלה על סגירת בזן, בוחן את השלכות המעבר למשק הנשען בעיקר על יבוא, ומוודא שההיערכות התשתיתית, התחרותית והמחירית מתקדמת במקביל.

מבקר המדינה ממליץ למועצה הלאומית לכלכלה, האמונה על יישום החלטת הממשלה 1231, לתכלל את ההיערכות הממשלתית לסגירת בזן ולוודא כי משרד האנרגיה, משרד האוצר, משרד התחבורה ורשות התחרות מקדמים את הנושאים שבאחריותם. למשרד האנרגיה ולרשות התחרות ממליץ המבקר לבחון את הריכוזיות, את פערי המחירים ואת האפשרות לשפר את כלי ההשוואה לצרכנים. בנוסף הוא ממליץ לחזק את הפיקוח על ספקים הפועלים ללא רישיון.

המשמעות ברורה: ישראל מבקשת להיגמל בהדרגה מתעשיה מזהמת ולסגור את בזן, אך משק הגז לבישול עדיין אינו מוכן ליום שאחרי. בלי נקודות יבוא נוספות, בלי מלאי אחסון מספק, בלי גורם מתכלל ובלי שוק תחרותי יותר - החשש הוא לא רק למחירים גבוהים, אלא גם לפגיעה באספקה של מוצר בסיסי למשקי בית ולשירותים חיוניים.