אחידות חוקתית כלל ארצית או ניהול מוניציפלי?

הארנונה המוטלת על-ידי הרשויות המקומיות, הינה אחד מסוגי המיסים המוטלים על כל משתמש בנכס מקרקעין, בין למגורים, בין למסחר ולתעשיה ואף גם במרבית המקרים בהם לא נעשה שימוש במקרקעין כלל. חיוב הארנונה הוא חיוב שנתי, אשר מוטל מדי שנה בשנה. ניתן לשלמו, במזומן, בתחילת השנה (ולעיתים לקבל הנחה בשיעור של עד 2% מגובה החיוב השנתי) או לשלמה בתשלומים דו-חודשיים.

דיני הארנונה הם מסוג הדינים המורכבים הקיימים בשיטת המשפט בישראל. הדבר אינו נובע מעצם הוראות החוק הרלוונטיות אלא מן העובדה שעקרונות החיוב בארנונה נקבעים במסגרת צווי הארנונה, על-ידי הרשות המקומית ולא במסגרת החקיקה המרכזית. כתוצאה מכך נוצר מצב של חוסר אחידות בין הרשויות המקומיות השונות.

המקור להטלת החיוב בארנונה הינו בחוק ההסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב) התשנ"ג-1992 ובתקנות ההסדרים שניתקנו מכוח החוק. התקנות קובעות שנים עשר סוגי נכסים הנחלקים לתתי-סיווגים. כמו כן נקבעו בתקנות תעריפים מזעריים ומקסימליים לכל סיווג.

במסגרת הכללים שנקבעו בחוק ובתקנות מוסמכת כל רשות מקומית לקבוע אילו נכסים נכללים בתתי-הסיווגים ומה יהיה גובה התעריפים השונים לכל נכס ונכס במסגרת תתי-הסיווגים. קביעה זו, שהיא כאמור במסגרת החוק והתקנות יכולה ליצור הבדלים משמעותיים, לגבי נכסים המשמשים לאותו שימוש והמצויים בשתי רשויות שונות. היטיב לבטא את הדבר כב' השופט רובינשטיין, במסגרת פסה"ד בע"א 10977/03 דור אנרגיה (1988)בע"מ נ' עיריית בני ברק, כאשר אמר ש"עקרונות הארנונה, להבדיל משיעוריה, נקבעים על בסיס מקומי ולא על בסיס ארצי, תוך טלאי על גבי טלאי והבדלים שאינם מוצדקים בין רשויות". באותו פס"ד נקרא המחוקק לתקן מצב זה, אולם הדברים טרם באו על פתרונם.

דוגמא מעניינת לבעייתיות העולה מן המצב הזה היא כאשר רשות מקומית מגדירה, בצו הארנונה שלה, תת-סיווג לשימוש מסוים ומחייבת את המשתמש בנכס בתעריף גבוה בעוד שהמשתמש בנכס טוען שניתן להכליל את הנכס תחת תת-סיווג אחר מאלה המנויים בצו הארנונה ולחייבו בתעריף נמוך יותר. כמובן שההשלכה הישירה לעניין גובה החיוב השנתי, בהתאם לסיווג שנקבע לנכס ספציפי יכולה להסתכם בסכומים גבוהים מאוד.

שאלה מעין זו, עלתה לאחרונה לדיון בבית המשפט העליון, בפס"ד בעניין הריבוע הכחול-ישראל בע"מ נ' עירית עפולה (עע"מ 9530/05), בשאלה, האם נכס המשמש את רשת הריבוע הכחול, יסווג כ"רשת שיווק", כפי שטענה העיריה או כ"חנות" כפי שטענה הריבוע הכחול. כמובן שההפרש בשיעור הארנונה בשני הסיווגים הוא זה שהביא את הצדדים לנהל התדיינות ארוכה שהגיעה עד לפתחו של בית המשפט העליון. המחלוקת היתה בעניין סוג נכסים כללי של "משרדים, שירותים ומסחר", הכולל כמה סיווגי-משנה וביניהם "חנויות" ו"רשת שיווק".

כבר בראשית פסק הדין נקבע כי כיון שחלוקת נכסים ל"רשת שיווק" ול"חנויות" מצוי בתקנות עצמן ולא רק בצו הארנונה של הרשות המקומית, וכיוון שלא נטענה טענה נגד התקנות עצמן, הרי שעצם השימוש בשני סיווגים שונים אינו מצדיק התערבות של בית המשפט. הטענה הראשונה שהועלתה בעניין זה היתה כי ההבדל נובע לא מהשימוש עצמו בנכס, שהוא הרי זהה, אלא מהזהות של המשתמש. אם המשתמש הוא רשת שיווק יסווג הנכס כ"רשת שיווק" ואם הוא עסק מקומי הנכס יסווג כ"חנות". הקריטריון של "זהות המשתמש" הינו קריטריון פסול כשלעצמו, כאשר לכאורה השימוש זהה. אולם כיוון שהמקור להבדל מצוי בתקנות, וכנגדם לא נטענה טענה, הרי שאין לקבל טענה זו של הריבוע הכחול.

טענה שניה שעלתה, ואף היא נדחתה היתה לקיומה של הפליה לרעה של הריבוע הכחול. הריבוע הכחול טענה שבסיווגה כ"רשת שיווק" היא מופלית לרעה מול נכסים אחרים המסווגים כ"חנות". טענה זו נדחתה, כיון שניתן לטעון להפליה בין שני נכסים המסווגים באותו סיווג ומכל אחד מהם נגבה סכום ארנונה אחר. אולם אם מלכתחילה אפשרות הסיווג השונה קיימת, ממילא יש הבדל בסכום החיוב ואין כאן הפליה.

עוד נקבע בפסה"ד כי כיוון שמלכתחילה ההגדרה של הסיווגים הראשיים בתקנות הינה הגדרה רחבה וכוללנית, אין כל פגם בכך שרשויות מקומיות יפרידו בין סיווגי-משנה שונים הנכללים באותו סיווג ראשי.

שאלה מענינת שעלתה בפסק הדין, אבל לא הוכרעה, וגם לא ניתן בעניינה בעבר פסק דין, היתה מהי ההגדרה של "רשת שיווק". השאלה לא הוכרעה כי שני הצדדים הסכימו לכך שהריבוע הכחול הינה "רשת שיווק" אך מעיון בפסק הדין עולה כי בהחלט תיתכן אבחנה בין "רשת שיווק" שלה סניפים "בכל הארץ" לבין "רשת שיווק" בעלת שניים או שלושה סניפים.

טענה שלישית שעלתה על-ידי הריבוע הכחול היתה שתעריף הארנונה בו מחייבת העיריה נכס המוגדר כ"רשת שיווק" גבוהה פי שלושה מנכס המסווג כ"חנות" וכי הפער הזה אינו סביר. טענת חוסר הסבירות נטענה תוך התייחסות לשני גורמים. האחד, היחס בין "רשת שיווק" ל"חנות" בצו של עירית עפולה, והיחס בין "רשת שיווק" בעירית עפולה, לבין רשויות מקומיות אחרות. בית המשפט לא קיבל גם את הטענה הזו. לגבי ההבדלים בין תעריף "רשת שיווק" לתעריף "חנויות" הוא קובע כי קיימים הבדלים בין שני סוגי העסקים הללו, בפריסה הארצית, בפרסום, ברווחיות, ביכולת לשלם, בהיקף השירותים שכל אחד מהם מקבל מן הרשות המקומית ואף בשל הצורך להגן על חנויות מקומיות מפני גורמים עסקיים גדולים וכוחניים. ביחס להבדלים בין רשויות שונות, קובע בית המשפט כי אכן קיימים הבדלים אולם ההבדלים אינם קיצוניים ברמה שתצדיק התערבות של בית המשפט בצו הארנונה של עירית עפולה. עם זאת מציין בית המשפט כי במקרה בו יוכח כי קיימים הבדלים במידה קיצונית יתכן ובית המשפט יתערב בהם.

פסק דין זה מעלה אל מעל פני השטח את הפערים שבין הרצון לקבוע אחידות חוקתית כלל ארצית, לבין הבדלים הנובעים לעיתים מהתנאים הספציפיים של רשויות מקומיות והאוטונומיה הניהולית שנמסרה להם במסגרת הניהול המוניציפאלי המקומי.

בנוסף לכך, וכמסקנה העולה מפסק הדין, מומלץ לכל בעל נכס עסקי או למשתמש בנכס שכזה, לתת את הדעת, כאשר מגיע לידיו חשבון הארנונה השנתי, לסיווג, ולסיווג-המשנה על-פיו הוטל חיוב הארנונה השנתי, לוודא האם הסיווג מתאים לשימוש בפועל שנעשה בנכס, האם לא חל שינוי בסיווג עצמו, האם הסיווג והתעריף זהים לסיווג של נכסים אחרים בהם נעשה שימוש דומה ובהתאם לממצאים אלה לשקול האם להגיש השגה על החיוב. כאשר מדובר בנכס שנעשה בו שימוש בפעם הראשונה, או שהשימוש השתנה משימוש קודם, כתוצאה מהחלפת משתמשים או מהחלפת שימוש על-ידי אותו משתמש, גם כן יש לבדוק את הסיווג ולוודא שהוא מתאים לשימוש בפועל.