חשיבות האמנה החדשה להפחתת נשק אסטרטגי

האמנה החדשה להפחתת נשק אסטרטגי (START), עליה חתמו נשיאי ארצות הברית ורוסיה בטקס חגיגי בטירה עתיקה בפראג, היא אמנת המשך ל-START I שנחתמה בין ארצות הברית לבין ברית המועצות לשעבר ביולי 1991. האמנה עוסקת בצמצום מספר אמצעי השיגור של נשק גרעיני וראשי הקרב שהם נושאים. זו גם המטרה המוצהרת של אמנה זו: לצמצם את הארסנל הגרעיני האסטרטגי המצוי בידי שתי המדינות. האמנה גם מאפשרת את המשך ניסיון השליטה בתפוצה של חומר בקיע מרוסיה לגורמים עוינים - אחת מהמטרות העיקריות שלשמן נחתמה START המקורית. אומנם הצורך בחתימה על אמנה חדשה זו נבע מכך, שתוקפה של האמנה המקורית פג בדצמבר 2009, ועל-מנת לשמר את משטר הפיקוח והאימות היה צורך בחתימה על אמנת המשך, אך המטרה המוצהרת של אמנה זו נשזרה היטב בשני תהליכים: האחד, מגמת "אתחול" היחסים בין ארצות הברית לבין רוסיה עליה הכריז אובמה והשני, הדיון הציבורי המתקיים כיום בארצות הברית על הצורך לצמצם את מאגר הנשק הגרעיני בעולם. דיון זה מתמקד בסכנות הטמונות בזליגה של ידע גרעיני ותפוצה של חומרים בקיעים ממדינות המחזיקות בנשק זה לידי גורמים עוינים.

כבר במסע הבחירות שלו הצטרף נשיא ארצות הברית, ברק אובמה, לתומכים בחזון של עולם נקי מנשק גרעיני. לפני שנה, בפראג, נשא את נאומו המפורסם, בו הדגיש חזון זה והצהיר על כך שארצות הברית צריכה להוביל מהלך שבסופו של דבר, אף אם לא בימי חייו, יוביל לכך. לכן, לחתימה על אמנה חדשה זו יש משמעות רבה עבורו.

START מוצגת לציבור כהסכם בקרת נשק משמעותי, אך למעשה אין בה החלטה חסרת תקדים על צמצום ארסנל הגרעין של שתי המדינות. האמנה דנה רק בארסנל הגרעיני האסטרטגי ולא בזה הטקטי. היא גם לא מתייחסת כלל לפצצות הגרעיניות האמריקניות המוצבות באירופה, כיוון שהן לא מוגדרות כנשק אסטרטגי. מעבר לכך, היקף הקיצוצים של ראשי קרב גרעיניים ושל אמצעי השיגור שלהם (כולל טילים בין-יבשתיים, צוללות ומפציצים), עליהם מדובר באמנה, אינם משמעותיים ואף מבלבלים. שכן, בעוד שעל-פי האמנה אכן יספרו את ראשי הקרב המוצבים על טילים (ביבשה או בים), לא ייספרו כל ראשי הקרב הגרעיניים אשר כל מפציץ מסוגל לשאת בפועל. על-פי חוקי הספירה החדשים, נספר ראש קרב אחד לכל מפציץ, בעוד שבפועל, כל מפציץ, רוסי או אמריקני, יכול לשאת בין 20-6 פצצות. וכך, לפי חוקי הספירה של אמנה זו, מחזיקה ארצות הברית רק ב-1,650 ראשי קרב מבצעיים ולא ב-2,100 - המספר האמיתי של ראשי קרב מבצעיים המצויים בידה. רוסיה, על-פי האמנה, מחזיקה ב-1,740 ראשי קרב ולא ב-2,600 - המספר האמיתי. האמנה אומנם מצמצת את כלי השיגור של הפצצות הגרעיניות, אך מאפשרת לשתי המדינות להחזיק בכמות פצצות גרעיניות מבצעיות אשר אינה דורשת מהן לבצע שינוי של ממש במבנה הכוח הגרעיני הנוכחי שלהן.

העיכובים בחתימה על אמנה זו היו תוצר של מחלוקת בין הצדדים על שתי סוגיות עיקריות: האחת, קשורה לשאלות על אמצעי האימות של האמנה. רוסיה טענה, כי בהסכם הקודם אמצעים אלו היו חודרניים מדי. השנייה קשורה לתוכנית הגנת הטילים האמריקנית ולחוסר האמון של רוסיה, כי מערך הגנה זה מכוון רק נגד מדינות סוררות כאירן. מוסקבה דרשה לקשור בין ההחלטות הנקבעות באמנה זו על אודות נשק גרעיני התקפי ובין תוכנית הגנת הטילים. בסופו של דבר לא נכלל סעיף שכזה באמנה.

למרות שגובשה אמנה חדשה, היא לא תיכנס לפועל עד שלא תאושרר על-ידי שתי המדינות. תהליך זה יכול להיגרר ולהוות מכשול עבור אובמה בהצגת ההישגים שלו. בארצות הברית נדרש רוב של שני-שליש מקרב הסנאטורים לשם אישרור האמנה - מה שמצריך הסכמה הן מקרב הסנאטורים הדמוקרטים והן מקרב הרפובליקנים. בימים אלו מתקיים דיון נרחב בתוך ארצות הברית לקראת פרסום ה-NPR - מסמך בו נדון בצורה נרחבת מערך הנשק הגרעיני של ארצות הברית. השאלות בהן עוסק הדיון הן: ייעודו של הארסנל הגרעיני האמריקני ובתוך כך כמות הנשק הנדרשת, האם יש צורך בפיתוח של נשק חדש, רמת הכוננות ועוד. על-מנת להשיג את הרוב הדרוש לאישרור האמנה (ובהמשך גם ה-CTBT, האמנה למניעת ניסויים גרעיניים), על אובמה להראות כי אין פגיעה ביכולת ההרתעה הגרעינית של ארצות הברית. נראה, כי הצמצום הצנוע מאוד עליו סוכם בסופו של דבר באמנה החדשה, יקל על אובמה בתהליך זה.

לסיכום, ניתן לומר שחשיבותה של START נובעת בעיקר מכך שהיא ממשיכה את תהליך האימות והפיקוח. היא מוצגת גם כחיזוק היחסים בין המדינות, למרות שבפועל לא נראה כי יהיו לכך השלכות מדיניות (כמו למשל בסוגיית אירן). אך מעבר לכך, האמנה החדשה היא מסוג ההסכמים שחשיבותם נובעת בעיקר מהנרטיב שהם אמורים לחזק ופחות מעצם ההחלטות הנקבעות בהם. לא בכדי נקבע כי על האמנה יחתמו נשיאי שתי המדינות בפראג. "נאום פראג" של שנת 2009 חקק בתודעה הבינלאומית את התפישה על-פיה לאובמה יש חזון כי ארצות הברית תוביל מגמה לצמצום הארסנל הגרעיני בעולם. על בסיס תפיסה זו הוא גם זכה לקבל את פרס נובל. אך בפועל, עד להסכם זה, מעבר להצהרות, התקשה אובמה להצביע על מעשים. יתרה מזו, רק לאחרונה הוא אישר הגדלה משמעותית בתקציב הביטחון המיועד להיות מושקע בארסנל הגרעין של ארצות הברית. שנה לאחר אותו נאום מפורסם בפראג, מציג אובמה את START כצעד המשרת את חזונו. בשבוע הבא תיערך בוושינגטון ועידת פסגה שתעסוק באבטחת הנשק הגרעיני ובחודש הבא תתקיים בניו-יורק ועידת הסקר של האמנה למניעת תפוצת נשק גרעיני (NPT). אובמה היה זקוק לחתימה על הסכם זה כדי להראות שהוא דבק בחזונו והוא פועל ליישומו בכך שהוא מוביל את ארצות הברית לנקוט בצעדים לצמצום כמות הנשק הגרעיני בעולם.

וכך, למרות שבפועל אין היא כזו, האמנה מוצגת כצעד משמעותי של פירוק וצמצום הנשק הגרעיני שעושות שתי המדינות המחזיקות בכמות הנשק הגרעיני הגדולה ביותר בעולם (כ-95% ממנו). לאחר ההודעה של שתי המדינות על גיבוש ההסכם, כתב הסנאטור הדמוקרטי ג'ון פ. קרי בבוסטון גלוב, כי לפני שנה ניצב הנשיא אובמה מאחורי המאמצים ליצירת עולם בטוח יותר מנשק גרעיני. "זה עובד", הוא כתב. "ב-8 לאפריל, הוא יחתום על אמנת בקרת נשק חדשה אשר תקצץ בארסנל הגרעיני של שתי המדינות ותחזק את מנהיגותה של אמריקה בצמצום האיום מפני נשק גרעיני".